2022年政府债务与城投专题研究 政策性银行如何支持城投？

一、政策性银行概况

1、政策性银行简介

政策性银行指由政府创立或担保、以贯彻国家产业政策和区域发展政策 为目的，具有特殊的融资原则，不以盈利为目标的金融机构。在对国民 经济发展、社会稳定具有重要意义，但投资规模大、周期长、经济效益 见效慢、资金回收时间长的项目，如农业开发项目、重要基础设施建设 项目，商业银行缺乏动力，此时政策性银行能发挥作用、集中资金、支 持重大项目的建设。 相比于商业银行，政策性银行有四点特性，一是政策性银行的资本金多 由政府财政拨付；二是政策性银行经营时主要考虑国家的整体利益、社 会效益，不以盈利为目标，但政策性银行的资金并不是财政资金，也必 须考虑盈亏，力争保本微利；三是政策性银行有其特定的资金来源，主 要依靠发行金融债券或向中央银行举债，一般不面向公众吸收存款；四 是政策性银行有特定的业务领域，不与商业银行竞争。

国家开发银行。设立国家开发银行的主要目的，一是为了国家重点建设融通资金，保证 关系国民经济全局和社会发展的重点建设顺利进行；二是为了把当时分 散管理的国家投资基金集中起来，建立投资贷款审查制度，赋予开发银 行一定的投资贷款决策权，并要求其承担相应的责任于风险，以防止盲 目投资、重复建设。2015 年 3 月，中央人民政府官网披露《国务院关于 同意国家开发银行深化改革方案的批复》2，提及“国家开发银行要坚持 开发性金融机构定位……充分利用服务国家战略、依托信用支持、市场 运作、保本微利的优势，进一步完善开发性金融运作模式……将国家开 发银行建设成为资本充足、治理规范、内控严密、运营安全、服务优质、 资产优良的开发性金融机构。”

中国进出口银行。设立进出口银行，主要是随着我国对外经济贸易的扩大，运用补贴以施加特殊保护、促进出口的办法已经过时。为了按国家管理运用出口信贷、 担保等通行做法，扩大机电产品，特别是大型成套设备和高新技术、高 附加值产品的出口，合理促进对外贸易的发展。中国农业发展银行。设立农发行主要是由于我国农业基础薄弱，比较效益低，地区差异大， 农业的发展，尤其是；落后地区农业的发展，粮、棉、油等主要农产品 的生产、收购、储备和销售，在相当程度上需要国家的支持。为了集中 财力解决农业和农村经济发展的合理政策性资金需要，促进主要农产品 收购资金的封闭运行。

2、政策性银行投向分布情况

从银行在各省资产总额布局来看，政策性银行对经济薄弱地区的支持力 度更大，类似贵州等经济相对靠后省份，政策性银行总资产规模占比相 对较高，譬如青海、新疆、甘肃、宁夏、黑龙江和云南等地，2021 年政 策性银行资产规模占比分别为 23.23%、19.09%、18.89%、18.52%、 17.13%和 16.19%。

由于本文主要关注政策性银行与城投企业的关系，因此研究的重点会放 在主要承担基础设施建设、棚户区改造、城镇化建设等开发性金融职能 的国开行上。 依据国开行历年发放贷款及垫款的行业分布，可以看出国开行贷款主要 投向交通、棚户区改造、水利、电力等资金需求大、现金流回收周期长 的领域，2021 年末，交通、棚户区改造两个领域贷款投向占比分别为 36%和 22%。

二、政策性银行如何支持城投？

1、以公益资产抵质押方式向城投提供贷款

国开行对城投平台的金融支持最早可以追溯至 1998 年的“芜湖模式”。 在国开行的建议下，芜湖市政府成立了一家“芜湖建设投资有限公司” （以下简称“芜湖建投”），第一，市政府注入土地储备和高速公路等大 量优质资产，芜湖建投以这些资产为抵押，向国开行申请贷款，贷款担 保和还款来源采用芜湖市财政预算内、外安排建立的偿还资金，芜湖市 政府全面兜底偿还的模式，绕过了 1994 年的《预算法》及 1995 年出台 的《担保法》；

第二，芜湖建投将财务质量较差的项目和财务质量较好的 项目捆绑在一起，以现金流好的项目弥补现金流差的项目，打包申请贷 款；第三，国开行将“卖地收入”做成了抵押品，2002 年，芜湖市政府 授权芜湖建投“以土地出让收益质押作为主要还款保证”，向国开行申请 贷款，同时经市人大批准当借款人不能及时偿还贷款本息的情况下，由 芜湖市财政补贴偿还。

2006 年，发改委等五部委出台《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打 捆贷款的通知》，要求银行禁止与各级地方政府和政府部分签订新的各类 打捆贷款协议或授信合作协议3；土地出让收益及土地使用权抵质押获取 贷款的方式也经过了政策规范。总而言之，以公益性资产抵质押获得贷 款将会新增隐性债务，目前已被禁止。

2、以贷款形式参与棚改等重大项目建设

2015 年 6 月，《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配 套基础设施建设有关工作的意见》（国发„2015‟37 号）4中提到，“承 接棚改任务及纳入各地区配套建设计划的项目实施主体，可依据政府购 买棚改服务协议、特许经营协议等政府与社会资本合作合同进行市场化 融资，开发银行等银行业金融机构据此对符合条件的实施主体发放贷款。 在依法合规、风险可控的前提下，开发银行可以通过专项过桥贷款对符 合条件的实施主体提供过渡性资金安排。鼓励农业发展银行在其业务范 围内对符合条件的实施主体，加大城中村改造、农村危房改造及配套基 础设施建设的贷款支持。”

政府购买服务协议。2013 年，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》 对政府购买服务进行了具体的定义，“通过发挥市场机制作用，把政府 直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序， 交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付 费用。” 政府购买棚改服务模式是 2018 年以前棚户区改造的主要方式，国开行 以此发放棚改贷款也符合国发 37 号文的相关规定。2014 年 4 月，央行 创设的 PSL 通过国开行和农发行为棚改项目提供长期稳定、成本适中的 资金来源。同年 6 月份，国开行专门成立住房金融事业部办理棚改相关 贷款业务并采取单独核算，加大了对棚改的支持力度。

以梧州市河东旧城棚户区改造为例，2015 年年底，国开行为广西壮族自 治区梧州市河东旧城棚户区改造（一期）项目承诺贷款 8 亿元6，该项目 倍纳入国家和自治区 2014-2017 年棚改区改造规划，并被纳入自治区政 府集中采购目录。梧州市政府确定梧州金鼎实业有限公司（以下简称“金 鼎公司”）作为项目的承接主体，由市政园林局作为采购主体与金鼎公司 签订政府采购棚改服务合同，金鼎公司向国开行申请借款，并负责河东 旧城棚户区拆迁、补偿、异地建房等工作。采购资金纳入梧州市财政预 算管理，不列入地方政府债务。

2017 年 5 月，财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法 违规融资的通知》，明确表示要严格按照《中华 人民共和国采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，“不得将原材料、 燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及 其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将 铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文 化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设 工程作为政府购买服务项目”。整体而言，财预 87 号文对 2013 年以来 政府购买服务执行过程中出现的违法违规问题进行了重述。

2018 年 4 月，为规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务 增量，财政部、住房城乡建设部联合发布《试点发行地方政府棚户区改 造专项债券管理办法》，2018 年在棚户区改造 领域开展试点，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作。 《办法》指出，“地方各级政府及其部门不得通过发行地方政府债券以外 的任何方式举借债务，除法律另有规定外不得为任何单位和个人的债务 以任何方式提供担保。”

银团贷款形式。2018 年 10 月，住建部座谈会9明确，“政府购买棚改服务模式取消，研 究其他贷款方式，鼓励国开行、农发行对收益能平衡的棚改项目继续贷 款。”以政府购买服务协议为依据获得国开行、农发行贷款的形式退出历 史舞台，但政策性银行对于能自求平衡的棚改项目依然能发放贷款。 例如中原豫资投资控股集团有限公司（以下简称“中原豫资”）负责河南 省棚户区（含城中村）改造规划范围内项目的投融资工作，其“全省保 障性住房安居工程”将棚户区（含城中村）改造项目纳入省级平台统筹统还模式，具体采用“公司统筹统还、委托地方政府指定单位代建、地 方政府统筹组织安排购买”的投融资模式。

该项目投资项目由公司和国 开行协商确定后，将国开行贷款资金投入棚户区改造项目。对于该计划 内的项目，中原豫资不追加资本金，以贷款余额的 0.1%向项目方收取管 理费，项目投入资金按季付息，管理费按年度贷款额结算。项目建设期 一般为 3 年，按季付息，项目建设期内无需偿还本金，建设期后每半年 分次偿还本金，管理费按照贷款余额计提，年底统一收取。截至 2022 年 3 月末，项目计划总投 1,423.36 亿元，资本金合计 322.89 亿元，申 贷总额 1,100.47 亿元，已发放贷款 923.49 亿元。

3、以专项建设基金形式参与重大基础设施项目建设

2015 年 8 月，为扩大有效投资，缓解经济下行压力，国家发改委曾通过 国开行和农发行，向邮储银行定向发行长期专项债券，设立专项建设基 金以支持国家重大项目建设，其主要投向包括民生改善建设、“三农”建 设、城市基础设施建设、重大基础设施建设、增强制造业核心竞争力转 型升级等 5 大领域。 国开/农发基金采用股权的方式投资于国家重点项目，并按照约定每年取 得固定回报，投资年限一般在 8 年以上，最长不超过 20 年。基金退出 则主要是通过事先与城投控股股东或城投所在地区的财政局/国有资产 管理局签订协议，约定股权回购的期限等。

专项建设基金投入流程。首先，债券发行，设立基金。由国开行和农发行向邮储银行（后期发行 对象进行了扩展）定向发行，并将债券收入以股本方式投入发展基金。 发行利率约为 4%，其中央行贴息 90%，则债券名义成本只有 0.4%，加 上手续费、税金及管理费用约为 1.2%（后融资成本上升，吸引力下降）。 其次，合格企业向政府递交基金支持申请。投资项目须为国家重点领域 建设项目，符合“看得准、有回报、不新增过剩产能、不重复建设、不 发生挤出效应”的遴选目标。另外，对于项目时效性也有要求，年内开 工为宜。 最后，由国开和农发基金采用股权方式向所选项目注资，达到资本金要 求。据 21 世纪经济报道10，2015-2017 年，专项建设基金已安排资金投 放 7 批，总金额超过 2 万亿元，2018 年专项建设基金淡出市场。

专项建设基金会计处理方式。由于国开/农发基金对城投的投资本质“明股实债”，会计处理上，主要 有以下几种处理方式：1）全部计入实收资本；2）部分计入实收资本， 剩余部分计入资本公积；3）计入其他权益工具；4）以债权处理，计入 其他应付款。多数城投采用前两种处理方式，但也有少数城投采用后两 种处理方式。 2016 年 4 月 12 日，云南省人民政府同意国开基金作为股东，以保泸、 玉临、华丽、沾会、功东等 5 个高速公路项目 42 亿元专项建设基金对 云南省交通投资建设集团有限公司进行增资扩 股，云南交控注册资本由 50 亿元增资为 54.81 亿元，云南省人民政府 出资 50 亿元，持股 91.23%，国开基金出资 4.81 亿元，持股 8.77%， 剩余 37.19 亿元专项建设基金计入资本公积。

张家界市武陵源旅游产业发展有限公司（以下简称“武陵源公司”）于 2015 年收到农发基金对在建项目“张家界市武陵源区水源工程项目”和 “张家界索溪河综合治理工程项目”合计 0.70 亿元投资款，国开基金于 2015 年、2016 年对武陵源公司在建的“棚户区改造项目”、“游客服务 中心”和“武陵源城区排水防涝工程项目”合计 1.00 亿元投资款，农发 基金和国开基金分别持有武陵源公司 16.1%和 14.3%股权，2017 年已 完成工商变更，但由于协议均约定每年投资收益率 1.2%，武陵源公司将 其作为债权核算，计入其他应付款，明细为项目投资款。

4、牵头参与债务臵换

由于国开行能提供成本低、规模大的贷款，对于城投债务臵换，以时间 换空间的方面作用较大。2018 年 12 月 3 日，山西交通控股集团有限公 司与国开行山西分行牵头的 7 家金融机构签约银团贷款 2,607 亿元，以 低利率、长期贷款臵换高利率、短期贷款，化解高速公路债务11。 2021 年 8 月 24 日，贵州人大发布《关于上半年经济工作情况和下半年 经济工作安排的报告》12，“上半年共偿还政府债务本息 1126.5 亿元(本 金 911.5 亿元，利息 215 亿元)，化解隐性债务 336.74 亿元，加快推进 国开行、农发行开展短期限高成本非标产品债务风险缓释工作。”

5、政策性开发性金融工具助力重大项目建设

2022 年 6 月 29 日，国常会确定政策性开发性金融工具支持重大项目建 设的举措，人民银行支持国开行、农发行分别设立金融工具，规模共 3000 亿，金融工具的具体用途：一是补充投资重大项目资本金，不超过全部 资本金的 50%；二是对于短期内专项债券作为资本金无法到位的，可以 为专项债券搭桥。对于迟早要干的项目，通过金融工具的支持，能够快 速精准打通资本金无法到位造成的堵点，推动项目尽早开工，尽快形成 实物工作量，助力稳定宏观经济大盘。 农发行和国开行分别于 7 月 20 日和 7 月 21 日成立农发基础设施基金和 国开基础设施基金。截至8月29日，通过国开基础设施投资基金及农 发基础设施基金，政策性开发性金融工具已投放3000亿元，其中国开 基础设施投资基金已签约 422 个项目，合同金额 2,100 亿元，并已投放2,100亿元；农发基础设施基金投放已达 900 亿元。

8 月 24 日召开的国务院常务会议提出，在 3,000 亿元政策性开发性金融 工具已落到项目的基础上，再增加 3,000 亿元以上的额度。截至 9 月 20 日，国开基础设施投资基金已投放资本金 3600 亿元，支持项目超 800 个，其中 8 月 24 日国常会宣布的新增额度已投放 1,500 亿元，支持项 目 421 个。9 月 2 日，进出口银行成立进银基础设施基金，向上海国际港务（集团） 和浙江省海港投资运营集团投放首笔进银基础设施基金，主要用于支持 上海国际航运中心洋山深水港区小洋山北作业区集装箱码头及配套工程 建设。

政策性、开发性金融工具按照市场化原则投资，依法合规自主决策、自 负盈亏、自担风险，保本微利，只做财务投资行使相应股东权利，不参 与项目实际建设运营，并按照市场化原则确定退出方式。投资项目既要 有较强的社会效益，也要有一定的经济可行性，重点投向三类项目：一 是中央财经委员会第十一次会议明确的五大基础设施重点领域（交通水 利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升级基础设施、地下管 廊等城市基础设施、高标准农田等农业农村基础设施、国家安全基础设 施），二是重大科技创新等领域，三是其他可由地方政府专项债券投资的 项目。

三、哪些城投有政策性银行贷款？

1、股权明细中看政策性银行支持

3,063 家发债城投中，共 2,957 家城投披露了 2021 年末十大股东明细， 根据最新股东明细，共 200 家城投有国开基金及相关公司（譬如国开证 券股份有限公司、国开金融有限责任公司）持股，共 221 家城投有农发 基金持股。综合来看，共 368 家城投获得国开或农发基金资金投入，剔 除未披露持股比例的 13 家城投，355 家城投获得基金投入资金余额合计 744.07 亿元。省级层面，24 个省份省内城投有国开/农发基金投入资金余额，北京、 上海、西藏、海南、青海、陕西和广东 7 个省份已无城投有国开/农发基 金投入余额。获得基金投入的省份中，贵州、湖北、江西、江苏和四川 等省份投入资金余额规模仍较大，城投数量也相应较多。

地级市层面，厦门市、重庆市、宁波市等地级市基金投入余额较大，其 中厦门仅一家城投厦门轨道建设发展集团有限公司有余额，但余额规模 达 34.53 亿元，重庆市余额规模较大，主要是因为有余额的城投数量较 多，单个城投获得的基金投入资金余额规模较小。主体层面，当前余额规模较大的主要还是从事诸如轨道交通建设这样长 期限、资金需求大的省市级平台。

2、授信明细中看政策性银行支持

根据诸如贵州的债务化解措施，地区银行资源对于城投债务接续较为重 要，强资质地区城投银行资源丰富，大型商业银行、股份制商业银行等 授信资源充足，而弱资质地区城投的银行资源则可能得依赖本地城农商 行、以及国开行、农发行和进出口银行 3 家政策性意义银行的支持。 截至 2022 年 9 月 7 日，3,063 家有存续债的城投中，披露最新授信明 细14的城投合计 2,733 家，其中有政策性银行授信的城投有 2,129 家， 授信总额合计 137,155.92 亿元，已用授信总额 87,126.53 亿元，可用授 信总额合计 49,828.10 亿元。

政策性银行剩余授信集中于 AA 级以上平台，AAA 平台、AA+平台及 AA 平台剩余授信中政策性银行占比分别为 16.28%、21.69%和 38.84%， 诸如 AA-级平台剩余授信规模较小但对政策性银行依赖度较高。分行政 级别看，地市级、省级、区县级和国家级新区平台政策性银行剩余授信 规模分别为24,025.79亿元、13,229.87亿元、10,345.78亿元和2,226.65 亿元，占其对应的全部剩余授信比重分别为 31.47%、23.02%、30.00% 和 25.45%。

四、总结

城投主体依赖外部融资渠道开展工程项目，完成政府对于基础设施建设、 棚户区改造、城镇化建设等提出的任务指标。银行贷款作为城投主体的 重要融资渠道，很大程度上影响着城投主体的融资情况，而国开行以低 息、长期为主的优质贷款能够在助力城投项目建设的同时，不同程度降 低城投主体的融资成本，减轻债务压力。另外在债务化解方面，国开行 也因低成本、长期限贷款的优势更适配债务臵换“时间换空间”的要求。 截至 2022 年 9 月 7 日，3,063 家有存续债的城投中，披露最新授信明 细的城投合计 2,733 家，其中有政策性银行授信的城投有 2,129 家，授 信总额合计 137,155.92 亿元，已用授信总额 87,126.53 亿元，可用授信 总额合计 49,828.10 亿元。

从剩余授信看，省级层面，江苏、四川等省剩余授信规模仍较大，但内 蒙古、西藏、青海、甘肃、贵州等省政策性银行的剩余授信规模相对较 小，同时较小的剩余授信在全部剩余授信中占比较高，需要关注银行借 款滚续压力。地级市层面，成都市、青岛市、长春市、南京市和长沙市 剩余授信规模较大，而诸如攀枝花市、临汾市、保山市、新余市和周口 市等政策性银行剩余授信规模不大，但在全部剩余授信中占比较高。主 体层面，政策性银行剩余授信集中于 AA 级以上平台；地市级、省级、 区县级和国家级新区平台政策性银行剩余授信占其全部剩余授信比重分 别为 31.47%、23.02%、30.00%和 25.45%。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）