2022年中小城市之数字化转型框架与路径 中小城市数字化转型模式及实践

1.中小城市数字化转型正在世界范围内得到更多关注

1.1 中小城市的范围

根据中国国务院2014年印发的《关于 调整城市规模划分标准的通知》9，城区常 住人口50万-100万的城市为中型城市，50 万以下的城市为小型城市（其中，20万-50 万的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市 为Ⅱ型小城市）。 在国际范围，经济合作与发展组织 （OECD）将拥有50万-150万人口的城市 划分为大型城市，20万-50万人口的城市为 中型城市，5万-20万人口的城市为小型城 市10。 虽然不同国家对于中小城市的边界定 义有一定差异，但中小城市的功能、特征 和需求存在很多共性，例如人口规模较 小、资源约束较强、产业活力有待激发 等。因此，本报告中的数字化转型模式以 及中国、日本等国家的中小城市数字化转 型案例，可为全球相应的城市提供参考。

1.2 城市数字化转型的概念

数字化转型的概念最早来自于产业界。 例如，国际数据公司（IDC）定义为： 利用数字技术（云计算、大数据、移动、社 交、人工智能、物联网、机器人、区块链 等）和能力来驱动组织商业模式创新和商业 生态系统重构的途径和方法，其目的是实现 企业业务的转型、创新、增长11。 可以看到，数字化转型具有2个关键要 素：数字技术以及业务模式的创新和重构。 关于城市数字化转型，本报告结合了 腾讯研究院提出的概念，即基于数字化理 念和思维，通过新一代数字技术的融合应 用，支持城市空间形态、治理模式、服务 模式、产业模式的整体转变，全面提升城 市环境质量、运行效率、生活品质、经济 活力，满足人在当前和未来对城市价值的 全场景需求。

1.3 中小城市数字化转型的动力

全球的城市化均呈现类似特征，即大 城市产业、人口高度集聚，发展迅速；多 数中小城市人口外流、人口呈老龄化趋 势、资源较为有限、产业相对传统，发展 速度和竞争力落后于大型城市。 在缺乏人才、资金和技术能力的情况 下，中小城市开展数字化转型的原生动力 是什么？本报告认为有以下4点，其中前2 点是各类城市的共性动力、后2点是中小城 市的特有动力：

国家政策支持与引导。当前，以 物联网、云计算、大数据、人工智 能、5G、区块链、数字孪生等为 代表数字技术正在深刻变革人们 的生活和生产方式。因此，很多 国家均提出了国家级的数字化、 智慧化规划或政策，例如中国的 “数字中国”、《关于加快落实 新型城镇化建设补短板强弱项工 作有序推进县城智慧化改造的通 知》1 3、《关于促进云网融合加快中小城市信息基础设施建设的 通知》1 4等政策文件，以及日本 的“社会5.0”、新加坡“智慧国 2025”、英国的《英国数字战 略》、德国的《数字化战略 2025》等，城市则是重要的实施 载体。

城市治理升级的现实需要。2020 年以来，新冠肺炎疫情对城市治 理中的公共卫生体系、应急响应 能力、公共服务能力等带来了重 大挑战，在线公共服务、在线医 疗、在线教育、远程办公以及无 接触快递配送等各类数字化应 用，在城市的经济社会重建中发 挥了显著作用，也促使城市治理 者更加重视运用数字技术和数据 来提升城市的管理和服务能力。 近年来，洪涝灾害等极端天气在 世界上多个城市中出现，城市需 要数字技术来提高城市应对气候 变化的事前、事中和事后的韧 性。

特色产业转型升级的迫切需求。 数字经济正在成为各国产业升级 和重构的重要驱动力，也可以帮 助中小城市中的传统产业突破时间、空间限制来融入到全国乃至 全球市场，快速扩大交易规模和 覆盖面、降低营销和交易成本、 提高特色产品的品牌影响力，例 如，在中国山东的莘县，当地农 户已可以通过电商直播来向全国 销售自己种植的蔬菜；同在山东 的曹县则借助互联网营销平台， 使当地原创汉服销售额占全国市 场的三分之一15。

抵御“马太效应”、吸引人才回 流。人是城市的核心，在数字时 代的大背景下，中小城市本身区 位优势并不明显，必须要通过数 字化改造，创建适合中小企业落 户的数字营商环境；此外，城市 通过经济和社会方面的数字化转 型，可以提供更加高效和高品质 的公共服务、生活环境和产业发 展空间，从而更好的满足人们的 生活和工作需求，减少甚至避免 大城市对人才的“虹吸效应”， 吸引人才留在当地、甚至吸引其 他城市的人才流入，良性地促进 城市的经济和社会发展。

因此，中小城市的数字化转型，是面 向未来提高城市核心竞争力的必然选择。

1.4 中小城市数字化转型的挑战

目前，世界不同区域、不同经济水平的 中小城市数字化水平存在很大差异。 本报告从民生、经济、治理、环境4个 方面对中小城市数字化转型的挑战进行了研 究。

据对中国12个城市的政府部门、5个 研究机构、21个提供城市数字化方案或服务 的企业代表、6个其他类型的企业代表的调 研和访谈，上述挑战中大家认为挑战更大的 为下述5个方面：需要可持续的创新和商业 模式，需要足够的资金和资源投入，需要实 现数字包容，需要公私合作分工的框架，需 要因地制宜的规划设计理念与思想。

欧盟第19届欧洲地区与城市周的“中 小城市推进数字化转型的挑战和解决方 案”会议中，与会人员谈到的中小城市数 字化转型的挑战有：政府数字化团队较 小、财务资金有限、技能教育不足、数字 人才缺失等。此外，城市之间、城市自身 服务之间的互操作性问题也是欧盟及不同 国家中小城市代表共同关注的议题8。巴西 工业发展署（ABDI ）智慧城市负责人 Tiago Faierstein 和巴西利亚政府数字化转 型负责人Luciano Cunha在访谈中则认为， 缺乏数字人才及资金是巴西中小城市的痛 点，在中小城市数字化转型中需要实施有 效的数字化转型政策、需要提升对数字化 转型的理解、需要提高城市数字基础设施 水平。

2.中小城市数字化转型的总体思路

2.1 “以人为本”为核心

联合国人居署《世界城市报告2020》 中强调，真正的智慧城市以人为本6。当 前，“以人为本”已经成为各国城市数字化 转型中的共同理念。 在本报告的启动会上，联合国人居署中 国办公室国家官员应盛表示，联合国人居署 认为数字技术在可持续城市发展方面具有带 来变革的潜力，因此于2020年启动了“以 人为中心智慧城市”全球旗舰项目，希望通 过此旗舰项目为各国家、地区和地方政府提 供数字化转型方面的战略和技术支持16。应 盛介绍了“以人为中心智慧城市”的几个原 则，为中小城市数字化转型提供参考。

1) 要转变建设思维。在进行智慧城市建设和城市数字化转型的时候，需 要将相关的活动和采购集中在人们 的需求上，而不是市场供给上； 2) 需要采取协作和多方参与的方式， 来开发和提供智慧城市服务； 3) 普及可负担得起的数字技能和数字 基础设施； 4) 提升各个领域工作人员的数字能力； 5) 需要采取包容和参与性设计方式建 设好数字基础设施和服务； 6) 需要评估智慧城市和数字化转型的 公平性、环境正义和社会正义问题。

中国专家和产业界也在会上表达了类似 的观点。中国国家信息中心智慧城市发展研 究中心副主任唐斯斯建议“坚持以人为本， 精准把脉城市各类人群需求以消弭数字鸿 沟；重视城市全民数字化培训，破解数字化 人才鸿沟难题”，中国信通院数字孪生城市 中心副主任王瑜建议“创新人才回流招引机 制”。 此外，腾讯“WeCity未来城市”作为 腾讯助力智慧城市建设的核心理念，将“以 人为中心”作为最核心的价值尺度17，以期 通过数字化转型支持各类城市敏捷、持续地 满足人在当前和未来的全场景需求。

2.2 可持续发展为目标

联合国2030年可持续发展目标11为建 设包容、安全、有风险抵御能力和可持续 的城市及人类住区；目标9为建设有风险抵 御能力的基础设施、促进包容的可持续工 业，并推动创新；目标13为采取紧急行动 应对气候变化及其影响18。上述3个目标要 求城市对经济、社会、环境（建成环境与 生态环境）等进行良好的治理，提高社会 的包容性，同时能良好应对人口增长和资 源消耗的错位，提升韧性适应变化的外部 环境，为所有人群提供可负担、高品质的 服务和支持。

2015年，联合国国际电信联盟（ITU）、 联合国欧洲经济委员会（UNECE）率先提 出“智慧可持续城市”理念，认为智慧可 持续城市是创新城市，它在利用信息通信 技术（ICT）和其它手段改善生活质量、提 高城市运作和服务效率并加强竞争力的同 时，确保人们当前和未来的经济、社会和 环境需求得以满足19。2016年，为实现联 合国可持续发展目标11，ITU与UNECE联 合发起的共建智慧可持续城市倡议 （U4SSC）2 0得到联合国系统内覆盖环 境、文化、扶贫、城市、经济和产业发展 等14个部门的联合支持。 对于中小城市自身而言，数字化转型 的重要目标就是城市能实现经济、社会、 环境的协调、可持续发展。

2.3 适宜与合作为关键

中小城市的数字化转型需要城市各公 私营机构、市民在整个推进过程中密切协 作，确定城市挑战和转型目标、制定规划 和政策、明确转型项目和切入点、开展可 行性评估、组织推进落实、共同参与研 发、评价转型效果等。

关于中小城市数字化转型的关键点， 多位中国专家给予了建议。例如，中国的 独立经济学家、原中国城市和小城镇改革 发展中心主任李铁先生提出“开辟中小城 市数字化转型市场具有重要意义，在路径 上，建议避免孤岛式网络社区的经验教 训，使政府花最小的代价获取更大的服 务，并建立政府和企业合作方式”；唐斯 斯建议“把握中小城市发展规律与运行特 征；依托本地特色资源，因地制宜促进特 色产业智慧化发展”；王瑜建议“发展特 色产业互联网；推进公共服务延伸下沉； 利用区域、省市已有算力设施资源”。

综合来看，中小城市数字化转型的关 键点如下： 1) 2) 3) 4) 立足城市需求。采取“共性+特 性”结合的思路，例如，不同中小 城市的民生与服务、治理与运行、 基础设施等数字化转型目标和内容 是共性的，可以作为综合性的内容 考虑；但不同中小城市在产业与经 济方面数字化转型的内容差异较 大，可以作为特性的内容考虑； 建立推进机制。构建良好的数字化 转型协同推进机制，需要社会多元 参与； 明确切入点。需求导向、场景驱 动，以特色优势产业为切入口； 重视公私合作。探索建立一种新的 公私合作框架和模式，政、产、 学、研合力推进，并长期合作、使 项目不断迭代升级。

2.4 考虑与大城市差异 

中小城市数字化转型的规划和推进中 还要注意中小城市与大城市的差异。例 如，中小城市以熟人社会为主，年龄结构 偏大，青年外出较多，数字服务有待进一 步普及，因此市民更喜欢线上线下融合发 展的服务；大型城市物理距离较远，中青 年居多，更偏重线上提供服务，且众包众 筹等公众参与的模式更丰富。关于此话 题，腾讯研究院提出了中小城市与大城市 数字化转型的8个方面不同12。

大城市在利用数字化促进经济社会发展 的过程中相对更加具备资金、人才、技术等 优势，并且已有一定的数字基础设施和数字 化应用基础，多数中小城市则在这些方面较 为薄弱。因此，本报告认为，不同的中小城 市的资源禀赋、发展路径不同，发展目标可 能也不同，因此需要灵活、富有韧性的城市 数字化转型路径，并找到可持续的公私合作 商业模式。对于资金、人才、技术均较为缺 失的中小城市，建议从小切口入手、循序渐 进地推进数字化转型。

3.中小城市数字化转型模式及实践

3.1 中小城市数字化转型需求分析

本报告认为城市的功能可归类为民生与 服务、产业与经济、治理与运行、环境与低 碳、政府效能、基础设施6个领域，中小城 市数字化转型也将围绕这6个功能领域来开 展，除此之外，为促进城市整体的数字化转 型工作，城市还需要提供政策、资金、人 才、标准等一系列支持的措施，本报告中称 之为发展保障（领导力/政策）领域。因 此，本报告从上述7个领域来研究中小城市 的数字化转型需求。

根据调研，在7个数字化转型领域中， 综合关注度由高到底的排序为：民生与服 务、产业与经济、政府效能、治理与运 行、基础设施、发展保障（领导力/政 策）、环境与低碳。而每个 领域中大家认为排名前三的内容则是(调研 图表见附录)：

民生与服务领域：排名前三的依 次是智慧公共服务、智慧医疗、 智慧社区。

产业与经济领域：排名前两名的 是智慧园区、智慧农业，智能制 造和智慧能源产业并列第三。

政府效能领域：排名第一的为政 府数据共享、开放和数据安全， 第二和第三则为政府协同办公， 政府与企业、市民协作。

治理与运行领域：排名第一的为 智慧化城市运行管理，第二和第 三则为数字乡村治理、智慧城市 应急。

基础设施领域：排名第一的为市 政基础设施智能化，其次为城市 物联网、云、人工智能、数据平 台等数字基础设施，并列第三的 为城市网络安全设施和智慧交通 设施。

发展保障（领导力/政策）领域： 排名前三的依次是数字化人才、 数字化组织机制、数字化政策/规 划。

环境与低碳领域：排名前三的依 次是智慧环保、智慧能源、智慧 水务的相关解决方案。

3.2 中小城市数字化转型方法论全景

中小城市数字化转型的演进逻辑与成熟 度可以分为3个阶段：

阶段一：其特征是技术驱动、局部 发展，通过数字技术、工具、产品 的应用和数字化应用建设，以提高 政府或企业局部的业务效率为主要 目标； 阶段二：其特征是场景引领、系统 发展，以场景为中心，通过将城市 中的同类场景与人连接，通过场景 来推动跨部门跨系统的数字应用连 接，并且服务不受物理空间制约； 阶段三：其特征是创新迭代、生态 发展，以人的需求为中心，通过政 府、企业、研究机构、市民的共同 参与、共同创造，实现城市级资源 的集约化汇聚和数实融合的智能化 供给，支持城市敏捷自进化。

对于中小城市而言，在民生与服务、产 业与经济、治理与运行、环境与低碳、政府 效能、基础设施以及发展保障（领导力/政 策）领域，均可以从3个阶段的视角来进行 数字化转型的规划和实施，逐步推进。

因此，本报告提出了中小城市数字化转 型的方法论全景图，即7类功能领域在3个阶 段各自的数字化转型关键特征矩阵（7*3矩 阵），如下图所示。中小城市可以根据自己 的实际情况，参考下图中各领域3个阶段的 特征，首先评估当前7个功能领域的现状， 选择1个或多个领域作为数字化转型的切入 点，确定阶段性的发展愿景，找出现状与愿 景之间的差距，明确所选的领域希望提升的 内容及目标，进而制定具体的转型计划和实 施方案。

3.3 民生与服务领域转型模式及实践

民生与服务包括但不限于政务服务、教 育服务、医疗服务、社保服务、文化服务、 出行服务、餐饮服务等，服务对象涵盖各类 人群，包括老年人、残障群体、孕妇、儿童 等；服务提供者既包括政府、也包括企业和 其他社会化组织；服务内容既需要城乡融 合，也需要跨城通办。中小城市的民生与服 务数字化转型是指以互联网、区块链、人工 智能等技术为基础，通过数实混合方式提供 教育、医疗、养老等均等化的基本公共服 务，构建城市整体的在线公共服务体系，持 续满足每个人的美好生活需要。

1. 模式概述

对于中小城市而言，民生与服务数字化 转型是各类中小城市共同关注的高优先级领 域。中小城市在本功能领域的3个数字化转 型阶段特征分别为：

阶段一，城市服务的服务主体是政府公 共服务部门，服务内容主要体现在城市的教 育、医疗、住房、养老、社区等分散的政务 或公共服务的数字化应用，市民可通过单项 领域的APP或数字服务终端来申请和办理业 务，关注点主要是对服务的使用；

阶段二，城市不再仅仅通过政府公共服 务部门提供服务，而是通过搭建统一的城市 服务平台，一方面聚合所有的公共服务，另 一方面也聚合部分企业的商业服务，通过一 站式接入方式，为市民、游客等城市人群提 供衣食住行相关的各类服务，在用户体验 上，将不再仅仅是单向地将服务提供给用 户，而是在提供服务的同时增添了收集用户 需求和满意度的双向渠道；

阶段三，政府、企业、社会组织、市民 多方主体可共同发挥创新力量，实现城市服 务的共建共享和“敏捷化”迭代创新。服务方式上，通过利用数字平台、网络社区以及 传感设备定期感知、收集和分析市民反馈， 智能化识别市民需求，城市服务供给更加个 性化、精准化、主动化，同时，通过监测公 共服务的实现效果，相关主体可自主、及时 地对服务做出优化调整；用户体验上，一方 面实现对各类服务人群的全覆盖，另一方面 还可利用人工智能、增强现实等新技术，为 群众和企业提供差异化、沉浸式的数实混合 的城市服务供给。

2. 中国宿州市：统筹集约规划建设全 市服务平台（阶段一至阶段二）

宿州是安徽省辖地级市，地处皖苏鲁豫 四省接壤的中原腹地。经过多年的规划建 设，宿州市信息化具有一定的基础，建设了 一批面向全市政府部门和群众、企业的综合 性基础设施和共性应用，各部门也从自身业 务需要开发了相应的应用系统，但是在建设 过程中也存在一定的问题，很多数据分散在 各部门，数据不够全面和完整，数据资源的 利用与共享不足；缺少便捷为民服务的手 段，大部分的服务事项无法通过手机端办 理；企业和群众办理业务仍存阻碍，这一问 题在不动产登记等需要跨部门协调的业务中 体现尤甚。

2019年10月，宿州市在全市共性基础 平台（市数据中台）基础之上，建立了民生 服务平台（便民服务小程序、互联网+不动 产登记系统）与“讯宿办”民生小程序。 “讯宿办”小程序的目的主要是发挥社交软 件广泛连接公众、高效触达的优势，整合群 众和企业所需的共性、高频服务，例如，小 程序方便群众办理社保、查询公积金、查询 公交实时位置、生活缴费等，这为群众和企 业提供了全面的、有温度的便捷服务。

宿州市互联网+不动产登记系统依托大 数据、电子证照、电子签章、在线支付等技 术，在确保数据安全和个人信息权益的基础 上，通过相关公共服务部门共享户籍信息、 婚姻登记信息、房屋备案信息、合同信息、 税务信息等，面向群众和企业，提供不动产 登记业务在线申请的统一入口。此外，该系 统实现与统一身份认证系统、统一电子印章 系统、统一电子证照共享服务系统的对接， 实时为用户提供网上申请、反馈受理意见、 办理进度和结果查询等全过程服务。

020年2月，新冠肺炎疫情蔓延时，宿 州市迅速上线便民服务小程序疫情版，提供 健康申报、口罩预约、疫情地图等实用功 能，其中“口罩预约”让宿州成为全国首个 实现“网上预约、在线支付、免费快递到 家”的地级市，运行27天即配送35万多人 次、发放口罩近176万只，提高了政府的应 急响应能力。

自2020年6月以来，互联网+不动产登 记系统实现市民办理不动产登记全业务、全 流程、跨部门“登记事项2天内办结”，显 著提升了服务的便利性。例如，以纳税人为 主的用户群体，在不动产交易、纳税、登记 环节实现“一件事一次办”，节约了申请人 线下办理时间。现阶段已实现房企相关审批 服务由原先的4次线下办理、15项材料、5 天等待时间，变为0次线下办理、批量申 请、秒批出证；已实现民生服务由原先的6 次线下办理、11项材料、6天等待时间，变 为1次线下办理、5项材料、1天办结。

4.中小城市数字化转型各利益相关方的参与建议

要实现中小城市数字化转型，政府、 企业、研究机构和市民需要协调一致，共 同开展行动。本章内容将简要介绍政府、 企业、研究机构、市民4类利益相关者在民 生与服务、产业与经济、治理与运行、环 境与低碳、政府效能、基础设施、发展保 障（领导力/政策）等7个维度数字化转型 中的角色及行动建议。

（1）政府

政府在民生与服务、产业与经济、治理 与运行、环境与低碳、政府效能、基础设 施、发展保障（领导力/政策）7个领域均为 核心参与者，并需确保7个领域相互促进、 相互赋能。从中日案例中，我们观察到目前 政府更多在较为全面的发挥主导作用，但城 市数字化转型和可持续发展是需要多方力量 共同促进的过程，期待未来企业、市民、社 会组织能因地制宜，在城市数字化转型的这 些领域发挥其主导作用。

政府参与建议如下：

坚持以人为本，精准把脉各类人群 需求，从市民视角来规划和构建市 民参与型、交互型和体验型应用， 并通过多渠道来提供便捷化、个性 化的民生服务，形成政府与市民、 企业共建共治共享的模式；通过积极开展数字化转型来驱动治 理方式、生活方式、生产方式的变 革，夯实城市数字基础设施，构建 连接政府内外的数字化协同平台， 实现城市级数据共享、推动数据驱 动型科学决策；积极与企业合作，促进特色产业与 城市融合发展； 整合资源，建设碳中和城市，实现 能源有效利用，对能源的优化控制 和管理进行整体设计； 推动建立完备发展保障体系，建立 治理机制，配套政策、标准等治理 保障体系，重视全民数字化培训以 消弭数字鸿沟，建立数字包容的环 境。

（2）市民

市民在民生与服务、环境与低碳2个领 域是核心参与者，在产业与经济、治理与运 行、政府效能、基础设施、发展保障（领导 力/政策）5个领域是部分参与者。

市民参与建议如下：

通过反馈服务需求、参与服务设 计、评价服务质量等来参与民生服 务的数字化转型； 通过城市统一公共服务平台、交互 式数据分析工具等方式，及时了解 政府部门情况和城市运行状态，在 城市治理中能够发挥积极的影响； 积极借助数字化工具和服务，在出 行、支付、阅读、办公、教育、医 疗等方面践行低碳生活。

（3）企业

企业在民生与服务、产业与经济、环境 与低碳、基础设施4个领域是核心参与者， 在治理与运行、政府效能、发展保障（领导 力/政策）3个领域是部分参与者。

企业参与建议如下：

以社会服务和产业创新为重点，积 极参与促进城市服务创新和发展模 式转变，通过技术应用助力中小城 市数字化转型； 对于提供数字化技术、产品和服务 的企业，积极参与建设中小城市的 数字化基础设施，可提供出行、餐 饮、电商等基于无现金支付的各类 社会化服务，并探索如何基于数字 化思维和技术发展特色产业经济， 例如：探索政府和社会资本合作 (PPP)方式来提供特色产业互联网 平台和服务；对于传统产业中的企业，可以适度 引入先进的理念和数字技术，帮助 自身降低经营成本、创新业务模 式、提供多样性选择等； 关注清洁环境和可持续发展，通过 使用数字技术减少能源消费开支， 提高能源资源的利用效率。

（4）研究机构

研究机构在发展保障（领导力/政策） 领域是核心参与者，在民生与服务、产业与 经济、治理与运行、环境与低碳、政府效能、基础设施6个领域是部分参与者

研究机构参与建议如下：

加强数字化转型模式、数字技术研 究，助力政府开展城市数字化转型 政策、规划、标准的制定，以及助 力企业和政府的技术应用；与政府、企业三方长期合作，促使 数字化项目迭代升级，共同打造敏 捷、富有韧性的城市数字化转型路 径，促进城市可持续发展。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）