2022年负个人收入所得税专题报告 关于促就业和稳消费的政策思考与方案

一、近期我国的就业和消费形势

（一）就业压力有所增加

今年以来，在俄乌冲突、美联储加快收紧货币政策，主要经济体增长 减速以及新冠疫情反复等诸多国内外复杂因素影响下，我国宏观经济在开 局良好的情况下受到了新的负面冲击。主要宏观经济指标在 4 月出现明显 下滑。进入 5 月，随着疫情得到控制，多数宏观经济指标出现环比改善， 但就业指标改善幅度低于其他宏观指标。当前，整体就业压力仍然较大， 5 月城镇调查失业率为 5.9%，与 2020 年疫情冲击之初的水平持平，显著高 于疫情之前的同期水平，同全年 5.5%的城镇调查失业率目标尚有一定距离 。

大城市和16-24岁青年群体面临的失业压力更大。3月以来，31个大城 市失业率明显高于全国整体水平 ，且 5 月城镇调查失业率改善的 同时，31 个大城市调查失业率还在上升，超过 2020 年疫情初期的水平。青 年人群面临的就业形势也较为困难。2022年初以来，16-24岁人口的调查失 业率不断上升 ，显著高于历史同期水平，并在5月达到18.4%。

城镇新增就业人数低于历史同期水平。2022 年，我国城镇新增就业人 数目标是 1100 万，与 2018、2019、2021 年相同，高于 2020 年 900 万的目标值。3-5 月我国平均每月的城镇新增就业人数为 122 万人，比 2018/2019/2021 年同期的平均每月新增就业人数少 20 万人左右，仅略高于 2020年的同期水平。

（二）消费增长乏力

今年3月以来，居民消费增长再次受到疫情的负面影响。2022年3-5月， 社会零售总额当月同比增速始终为负，且在4月录得-11.1%的同比增速，仅 次于2020年疫情之初的水平。而餐饮收入、客运量等表征服务消费水平的数 据表现尤为疲软。

居民收入增长较慢和资产负债表受损正在成为制约消费增长的主要原 因。疫情会直接影响接触性服务消费，也会影响到线下实物消费，但对实物 消费的影响部分程度上会被线上消费所抵消。同时，如果疫情持续时间较 长，还有可能迫使居民延迟对耐用品，特别是汽车的消费。在疫情已经进入 第三年，部分居民收入增长缓慢，居民部门的长期预期也在发生变化，对最 终消费支出的影响越来越明显。根据朱鹤和盛中明 （2022） 的测算，以疫情 之前的趋势水平为基准的话，当前消费的潜在缺口大概在8%左右。

其中，可 支配收入下降是导致消费增长乏力的主要原因，大概能解释6%的消费缺口， 剩下2%则来自疫情的影响。朱鹤（2022）认为，从居民目前的行为模式可以 推断出居民的长期收入预期出现了系统性变化，这无疑会对消费支出产生直 接影响。王曲石等人 （2022） 进一步指出，疫情反复冲击，部分行业资产重 估和我国中长期发展模式的转变等多重因素作用下，我国企业和居民部门可 能存在资产负债表受损的情况，从而导致消费和投资增长乏力。

就业和消费直接关系民生，影响面广，针对上述情况，有必要考虑既运 用宏观政策工具稳住宏观经济大盘，从根本上为就业和消费增长提供支持， 还需要考虑进一步出台专门的、有针对性的政策稳就业、稳消费，从而达到 保障民生的目的。正是在这样的背景下，负个人收入所得税也许是一个值得 考虑的政策选项。

二、国外关于负个人收入所得税的理论和实践

负个人收入所得税是指当个人的工作收入低于一定水平时，国家按比例 向个人支付一定数量的补贴。通常情况下，个人工作收入越高，国家支付的 补贴越少，当个人工作收入超过某最低水平时，国家不再向个人支付补贴。 与一般的福利支出不同，负个人收入所得税的前提通常是要求获得补贴的人 必须有工作。

负个人所得税最早是在 1940 年代英国起草 《贝弗里奇报告》（Beveridge Report） 过程中，由朱丽叶·里斯·威廉姆斯 （Juliet Rhys-Williams，见 Sloman （2016）） 提出。《贝弗里奇报告》成为了后来英国“从摇篮到坟墓” 社会福利制度的蓝本，但负收入所得税的建议并未被报告采纳。

负个人收入所得税最为著名的倡导者是诺贝尔经济学奖得主弗里德曼。 Friedman(1962)倡导使用负个人收入所得税来取代当时美国各种复杂福利制 度。弗里德曼认为当时的福利制度不仅养懒人，对试图找工作的人有强烈的 负面激励 （因为福利水平是随着工资增加而1:1下降的，相当于100%的边际 税率），而且当时的福利制度会导致社会对立，形成两个阶层：交税的人群和 拿福利的人群。

弗里德曼认为，负个人收入所得税不仅没有当时的福利制度 的激励问题，还有很多优点：第一、负个人收入所得税仅仅根据低收入人群 的收入发放，不需要像别的福利制度还要考虑年龄、职业那么复杂；第二、 负个人收入所得税提供的是现金，这是低收入人群最需要的；第三、负个人 收入所得税可以取代当时各种纷乱的福利制度，简洁明了；第四、负个人收 入所得税可以节省大量管理成本，并且可以比较精准的帮助低收入人群；第 五、负个人收入所得税对市场价格没有扭曲。

弗里德曼的推崇尽管并没有使得负个人收入所得税立刻成为美国的主流 政策，但他对当时福利制度的批评和强调福利制度必须考虑不养懒人的激励 机制改变了政策制定者在设计福利制度时思考的方式和框架。此后，一些西 方发达国家推出了有负个人收入所得税特征的补贴制度。

美国的收入所得税抵免 （Earned Income Tax Credit,简写为EITC）。美国 收入所得税抵免为低收入家庭提供直接的补贴，是非常典型的负个人收入所得 税。在2021年度以一个有三个孩子的纳税人为例，在年收入低于 14950美元时，这个人每多挣1美元，美联邦政府给这个人补贴45美分，最大 补贴额为6728美元。当这个人的年收入处于14950美元-19520美元之间时， 这个人可以都领取6728美元的补贴。但当这个人的年收入超过19520美元时， 每多挣1美元，领取的补贴减少21.06美分，直到年收入为51464美元时，这个 人拿到的补贴为0。在2020年度，有超过2500万美国纳税人得到约600亿美元 的收入所得税抵免，平均每个纳税人获得的金额为2411美元。

英国的工作税收抵免 （Working Tax Credit）。英国的工作税收抵免是对 低收入且每周至少工作16小时的人群 （或者家庭） 根据具体情况发放一定金 额的补贴。在2020-2021年度，基础补贴3040英镑，夫妻或者单亲补贴2045 英镑，工作每周满30小时还有825英镑补贴，残疾人补贴3220英镑，重度残 疾额外再补贴1390英镑。例如，一个单亲且每周满30个小时的人获得的补贴 额为3040+2045+825=5910英镑。以上补贴在个人（或家庭）年收入达到6530 英镑后开始按照收入每增加1英镑，补贴减少0.41英镑的速度退出，直到补 贴为0。

法国的工作奖金 （prime d'activité）。法国对于有职业但是收入较低的人 群会发放工作奖金，以提振收入，收入达到一定水平后收入越高奖金越少， 收入超过了一定水平就不再享受奖金。工作奖金额度的确定要考虑很多家庭 的情况 （家庭人数、职业、有无孩子、收入水平等），但基本的框架并不复 杂，以一个没有孩子的单身职工为例：如果这个人每月的收入为最低工资 （大致在1500欧元左右）的25%，则每个月可以获得185欧元的奖金；如果每 月的收入为最低工资的60%，则每个月可以获得的奖金增加至246欧元；如果 每月的收入为最低工资的100%，则每个月的奖金降至132欧元；如果每月工 资为最低工资的 130%，则只能获得 15 欧元的奖金。收入超出最低工资的 130%，则不再享受奖金。

通过以上的例子可以看出，三个国家的负收入所得税有较多的类似之 处：第一、都是必须工作才能获得政府的补贴，不是简单的发钱，而是鼓励 工作；第二、补贴都有一个先随着收入增加而逐步增加，到达最高值之后， 再随着收入增加逐步退出的过程。这样一方面可以鼓励收入最低的人群更多 的工作，因为工作越多，收入增加越快；另一方面，在退出补贴的时候接受 补贴的人面对的边际税率远小于1，这样可以防止出现工作时间增加但实际收 入不增长的情况。第三、补贴金额整体上是收入越低的人群获得的补贴越 多。第四、补贴的金额通常会考虑家庭的情况，特别是孩子的数量。第五、 能用较少的财政支出够覆盖较大的人群。美国用占GDP大约0.3%的财政支出 覆盖了2500万纳税人，而美国就业人口才为约1.6亿人。

三、负个人收入所得税与其它政策的比较

当前，促进就业和增加居民消费是既可以起到稳定宏观经济的作用，更 是关系到民生的重要问题。为实现这些目标，可供选择的政策工具比较多。 梳理下来，正在实施或者有所讨论的主要包括五类政策。一是加大减税降费 力度，提高个人收入所得税免征金额和缓缴社保等。二是增加基础设施投 资，通过投资拉动就业和消费。三是向居民部门发放消费券和/或直接发放现 金。四是扩大低保范围，充分利用失业保险资金。五是加大结构性货币政策 力度，包括延期还本付息、增加信用贷款、增加特定经济主体的融资规模和 降低融资成本等。我们把负个人收入所得税和这五类政策进行了比较。

与减税降费，提高个人收入所得税免征金额和缓缴社保相比，负个人收 入所得税具有财政支出少，精准性强，可以直接促进就业和消费等优点。减 税降费，提高个人收入所得税免征金额和缓缴社保等政策均是较为普惠性的 政策，对财政收支的影响较大，同时低收入和失业群体可能反而享受到政策 优惠比较少。负所得税可以比较精准的将大部分补贴投向低收人群和支持企 业扩大就业，增加低收入人群的收入，起到比较直接的扩大就业和促进消费 的作用。

与增加基建投资相比，负个人收入所得税的优点是财政支出更少，见效 快，且能够直达微观主体。通过基建投资拉动经济增长，可以起到稳定经 济、扩大就业并拉动消费的作用。但基建投资往往需要大规模的财政支出， 还需要较长的时间准备和实施。基建投资虽然对稳住宏观经济大盘可以发挥 重要作用，但对拉动就业和促进消费的作用相对间接，资金难以比较精准的 直达最需要支持的人群。负所得税可以利用现有的个人所得税APP实施，可 以直达微观主体，可以较快较为精准的发挥作用。

与低保和失业保险相比，负个人收入所得税的优点是在改善低收入群体 收入水平的同时，能够鼓励就业。低保和失业保险是为低收入人群提供一个 基本的生活保障，而负所得税的机制是鼓励现有低收入人群进入劳动力市 场，只有工作才能获得补贴，而且是比低保和失业保险更高的收入。负所得 税有更好的激励机制，更好的收入水平。

与发放消费券和发放现金相比，负个人收入所得税的优点在于不仅能够 提振收入和消费，还可以促进就业，并且不会有“养懒人”效应。发放消费 券和发放现金可以直接提高居民的收入和消费水平，但对就业并无直接影 响。更为重要的是，简单的发放消费券或者现金，可能会改变公众预期，让 部分人群产生不必要的依赖政府发放福利的心理。负所得税不仅可以直接改 善低收入群体的收入水平进而拉动消费，同时也可以促进就业，而且领取补 贴的前提是要工作，最终主要还是靠自食其力，因此不太会有“养懒人”效 应。

与结构性货币政策相比，负个人收入所得税这样的财政政策是当下对微 观主体更有效的政策。现有结构性货币政策主要通过延期还本付息、定向低 息贷款等方式支持微观主体，这些措施可以起到缓解现金流压力，减少资金 成本等作用，但并不能直接改善微观主体的收入情况和资产负债表状况。而 且，结构性货币政策的受益主体主要是有贷款的企业，没有贷款的企业和绝 大多数的个人难以从结构性货币政策中直接获益。负个人收入所得税这样的 财政政策直接将财政资金发给微观主体，对于很多收入大幅下降，资产负债 表面临问题的企业和家庭而言，是当下更为有效的政策。

以上的这些比较意味着，单从促进就业、增加低收入人群收入和拉动消 费的角度出发，负个人收入所得税是一个国外有过实践，而且具有一定优点 的政策选项。必须指出的是，各种政策工具都可以在稳定经济上发挥自身的 作用，差别只是发挥作用的渠道和方式有所不同。

四、负个人收入所得税的一个简单方案

我们在这里尝试提出一个负个人收入所得税的方案，设计这个方案有六 个基本的考虑：第一、有助于创造新增就业；第二、有助于提高低收入群体 的收入；第三、激励相容，不养懒人；第四、财政负担可控；第五、易于实 施；第六、符合我国国情。

为此，我们借鉴国外的做法，同时根据我国的具体情况和就业增长目 标，提出一个由对企业和对个人两部分组成的政策方案：第一部分为企业新 增就业奖补政策。通过对企业的新增就业进行工资补贴，鼓励企业增加就业 岗位，按一年覆盖1100万人测算，这项政策一年大约需要支出996亿元。第 二部分为负个人收入所得税政策。向低收入的就业人员，根据收入和家庭情 况发放补贴。根据我们的方案测算，约有1.3亿职工可以享受不同程度的补 贴，一年支出约 2091 亿元，人均 1600 元左右。这两项政策合计 3087 亿元， 相当于2021年全国一般公共预算收入的1.5%，财政压力相对较小。考虑到新 增就业还可以降低政府低保救助支出并增强经济活力、创造增量税收，上述两项政策实际对财政收支的影响会远低于3000亿元。具体而言：

（一）企业新增就业奖补政策

由于今年的就业压力有所增加，同时我国每年需新增约1100万工作，可 以考虑对企业新增就业进行奖补。奖补的标准为各地最低生活保障发放标 准，例如，某市的低保标准为600元/月,企业每多新增一个就业人员，则可以 获得600元/月的奖补。这个政策相当于政府对新增就业人员的工资进行部分 的补贴。这个政策有两方面的好处：

一是减轻企业新增用工带来的资金压力，鼓励企业新增岗位、吸纳就 业。目前已经出台的缓缴社保费用等政策主要是缓解企业为存量职工缴纳社 保的压力，对企业新增就业岗位激励作用不够明显。而对于新增岗位，即使 按照 2000 元/月的最低工资测算，考虑到企业负担的“五险一金”至少为 34.5%，新增一个岗位企业最低的支出就达约2700元/月，按2021年平均工资 7342元/月测算则一个岗位的支出要超过万元/月。在疫情冲击和经济下行压力 中，不少企业面临资金流紧张局面，企业新增就业奖补政策可以实实在在地 为企业创造就业提供真金白银的支持。

二是可以减少对低保支出的需求。我国已经建立了城乡最低生活保障制 度， 2021年，除上海、北京和天津低保发放标准超过1000元/月以外，其他 省市的发放标准根据经济发展程度和居民生活的不同分布在500-1000元/月。 从全国低保的实际支出来看 ，2017-2019年，全国低保支出基本稳定 在 1450 亿元左右。但 2020 年低保支出迅速提高到 1680 亿元，较上年增加 15.6%。估算2021年低保支出也继续保持着8%左右的高增长。2020年以来的 低保支出快速增长，或与疫情冲击下的就业压力和部分居民收入下降密切关 联。如果有了更多的工作岗位，许多人就可以依靠工作而不是低保生活。这 也是把企业新增就业奖补政策的标准设为和低保标准一致的基本考虑，因为 如果没有新增就业，就会有更多的人需要依靠低保兜底生活，对政府的财政 负担是一样的。

按全国每年新增就业1100万人测算，各省市企业新增就业奖补政策合计奖补支出约为996亿元，若以2021年地方政府可用财力（一般公共预算收入+ 接受中央转移支付） 计算，这项支出相当于全国地方政府可用财力的0.54%， 给地方财政带来的压力相对可控。从各省情况来看，如果将全国1100万人的 新增就业目标按比例分解到各省市，可以计算得到31个省市的奖补支出 。奖补支出最高的为广东省（82亿元），最低的为青海省（3亿元）。除 天津市外，各省奖补支出占地方可用财力的比重均不超过0.9%；近六成省份 该比重低于0.5%。

（二）负个人所得税政策

负个人所得税政策就是根据个人的实际收入和具体情况，对于收入较低 的群体给予一定的补贴，补贴总额随着个人收入的下降逐步下降。具体来 说，仍按照现行的个税征管制度计算居民应税所得，即： 居民年度应纳税综合所得=实际综合所得收入-费用扣除标准-专项扣除专项附加扣除。

在现行征管制度下，如果计算出来的居民应税收入大于0则需要交个人 收入所得税，小于0则不需要交税。我们建议的负个人收入所得税是，如果 计算出来的居民应税收入大于0则继续按照现行规定交个人收入所得税，如 果计算出来的居民应税收入小于0时仍按照一定税率计算所得税，但由于此 时计算出来的应交税额为负数，实际上就是政府给予补贴。 我们建议负所得税超额累进税率表，当居民年应税所得小于-3万 时 （典型人群为月收入不足3500元，适用年专项附加扣除额为1.2万元） 则 可获得负所得税补贴。

举个具体例子就是，低收入居民A （年综合收入3.6万），有子女，有租 房支出，年度税前专项附加扣除额为1.2万元，因此应税所得为-3.6万。在现 行所得税制度下，该居民的所得税为 0。而在负所得税机制下，即可获得 36000*18%-5400=1080元的政府补贴。再假设有居民B,其收入和固定支出情 况与A完全相同，但C不幸在纳税年度内突发疾病，医保报销后，个人仍要 承担1.5万元的医疗费。则C的年度应税所得=3.6-6-1.2-1.5=-5.1万，C可获 负所得税补贴=51000*24%-8040=4200元。

在负个人所得税机制下，家庭生活负担不同的纳税人所 可能获得补贴的金额和占其收入的比例。可以发现，负所得税补贴有两个特点： 一是养育子女、赡养老人等刚性支出负担越重的纳税人获得的补贴越多。 按照我们设定的情形，当月工资为2000元（年工资2.4万）时：单身职工可获 得年度补贴1080元，相当于其年工资的4.5%；若职工养育一个子女，且有住房 支出，可获年度补贴分别为3480元，相当于年工资的14.5%；若职工除子女和 住房支出外还要赡养老人，则可获年度补贴为6360元，相当于年工资的26.5%。 二是当生活负担一致时，收入越低的纳税人获得的补贴越多。例如，对于 养育一个子女、有住房支出、无赡养老人负担的职工，可获补贴和补贴占工资 的比重会随着其工资提高而逐级递减，当月工资超过3500元（年工资4.2万）， 将不再享受补贴。

这样设计的负个人收入所得税政策有以下几个优点：

一是和现行的个人收入所得税制度可以无缝衔接，直接用个人所得税 APP 就可以实施。居民应税所得的计算方式和现行个人所得税制度完全一 致，唯一的不同的是居民应税所得为负时对应的税率不全为0。因此只要简单 修改有关参数，直接用个人所得税APP就可以实施，不需要纳税人办理额外 的手续，简便易行。

二是可以达到精准补贴低收入人群并充分考虑不同的家庭情况。按照目 前的设计，收入越低的纳税人获得的补贴越多，养育子女和赡养老人负担越 重的纳税人获得的补贴越多，有房租、学习、大病医疗等支出的纳税人获得 的补贴越多。

三是是对当前专项附加扣除制度的改进。目前专项附加扣除制度的一个 问题是：对于面临类似生活刚性支出的居民，低收入群体较之高收入群体， 不能充分享受到专项附加扣除这样普遍的税收优惠政策带来的增量好处。原 因是，在当前制度下当应税所得为负时，也就是收入还达不到全部扣除加总 时，居民应缴个税为零。年应税所得为负的居民较年应税所得为正的居民， 实际上没有充分享受到个税各项扣除带来的优惠。

例如，假设有高收入居民C (年收入24万)，有子女，有租房支出,年度税前专项附加扣除额为1.2万元。若 无专项扣除，C 应税所得为 24-6=18 万元，应缴个税=180000*20%-16920= 19080万元。适用专项附加扣除后，C应税所得为24-6-1.2=16.8万元，应缴个税=168000*20%-16920=16680 元。因为专项附加扣除的税收优惠政策，C 少缴了 2400 元的个税。而对于前面举过例子的居民 A 而言，适用专项扣除 前，其应税所得为-2.4万；适用后，为-3.6万。两种情况应缴个税均为0，没 有差别。负个人收入所得税可以避免这种情况出现，而且可以对于刚性支出 大的低收入家庭给出更多的补贴。

我们在进行了一些假设后测算发现，若实行负所得税制度，预计 将新增2091亿元的财政支出，这部分支出可由中央财政负担。以2021年中央 一般公共预算收入计，该支出相当于中央一级财力的2.3%。将有超过1.25亿 人可享受到补贴，人均1672元。对于收入处于2.4-3.3万的人群，人均可以享 受补贴2535元，相当于年收入的约8-10%，对于增加这部分人群的收入，促 进消费，还是能够起到一定作用，至少可以保证这部分人群的收入增长能够 略高于全国的平均水平。

需要说明的是，以上提出的这个简单方案只是一个示意性的例子，目的 是展示一下负个人收入所得税这个概念如何可能变为可操作的政策，并且对 相关的财政负担进行大致的匡算。如果需要变成实际的政策，还需要进行更 为精确的测算，相关的参数、覆盖人员和企业、覆盖地区也可以灵活调整。 还需要指出，即使作为一个可能的政策选项，负个人收入所得税也需要放在 宏观全局中考虑。

第一，负个人收入所得税只是一个补充性的政策，只能是 对当前正在实施的宏观政策和就业政策的一个补充。第二，负个人收入所得 税应该是个临时性的政策。就业和低收入人群的收入增长最终还是需要依靠 经济的发展来驱动，负个人收入所得税是针对当前经济状况提出的临时性措 施。第三，负个人收入所得税也有自身的缺陷，例如对一些小微企业、个体 工商户和农村人口，负个人收入所得税的政策可能难以较好覆盖，新增就业 奖补政策最终的补贴对象未必是最需要补贴的企业等。

面对复杂严峻的国际政治经济形势和异常狡猾的新冠病毒，为努力实现 我国全年的经济社会发展目标，稳就业和稳消费都应该是政策的重要着力 点，负个人收入所得税可以用较少的财政支出，较为精准和迅速的达到促进 就业和提振消费的作用，是一个可以考虑的政策选项。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）