2022年中国政策解读报告 如何读懂重要党政会议？

1.从党的意志，到政府执行

党是领导一切的核心。党的十八大以来，习近平总书记多次强调“党领导一切工作”的思想。从十八大报告“坚持党总揽全局”的表述，到十九大报告强调“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”并首次写入党章，可见党的领导执政能力持续加强。当前中国的政治体制确立了党是领导一切的核心，党领导政府，政府对党负责。政策的出台多体现为党的意志到政府的执行，高层会议定方向和基调，各部委联动，讨论具体方针并实施。

穿针引线：党会定政治基调，政府会议针对具体问题制定方法和细节。在中国的政治体系中，党是领导一切的，因此政策传导的机制多体现为从党的意志，到政府的执行。从资本市场的角度出发，往往关注到的是产业政策的出台带来商业模式的颠覆性冲击，而政治和经济的定位往往被忽略，需要强调的是，政治经济环境是产业政策的土壤，任何产业政策的判断都应基于中长期社会和经济发展的战略目标，而这些都会在党的高级别会议中做出判断和部署。其中全国代表大会和中共中央全会是中长期发展的风向标，全国代表大会是党的最高级别会议，会议制定经济和社会多领域的中长期发展目标，而中共中央全会将党代会中制定的中长期目标拆分为具体领域的重点内容并进行工作部署。其次，中央经济工作会议和政治局会议聚焦短期经济发展中的矛盾和问题，判断经济发展趋势并给出政策的方向性指引。再下沉到中央委员会下属部门会议讨论各细分领域在发展中的具体问题并部署相关工作安排，例如中央财经委会议、中央深改委会议，涉及领域包括经济、民生、生态文明、科技等等。最后由政府部门落实到各部委、各基层出台具体政策文件并执行，政策整体基于中长期的政治和经济环境，方向上遵循党的会议中传达的精神，具体的细节和方法则由政府系统中各相关部门制定并最终落地执行。对资本市场而言，中国的政治体制之下政策跟踪尤为重要，一方面可以判断宏观趋势和产业发展方向，另一方面可以根据政策推行节奏和落地时滞提前做出判断。

以碳中和为例，从概念提出到顶层设计方案落地体现为：党的意志到政府执行。最早提出碳中和概念是在2020年9月的联合国大会上，习总书记提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。随后在2020年10月的十九届五中全会和12月的中央经济工作会议都提出要抓紧制定2030年前碳排放达峰行动方案，碳中和指数迎来加速上涨，2020/9-2021/2涨幅超60%，同期万得全A仅10%。随着2021年2月国务院出台《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，以及3月中央财经委会议将双碳纳入生态文明建设整体布局，碳中和指数在经历开年的下跌后强势反弹，2021/3-2021/8涨幅48%，同期万得全A仅6%。伴随中央政治局会议的持续强调，国务院和发改委不断深化具体行动方针，最终在2021年10月由国务院印发出台《2030年前碳达峰行动方案》，至此双碳工作顶层设计出炉。

2.党政体系的组织架构

党的组织结构：党的全国代表大会（即XX大）和它所产生的中央委员会是党的最高领导机关。全国代表大会五年一届选举产生中央委员会和中央纪律检查委员会，在其闭会期间由中央委员会代行其职权。中央委员会通过中共中央全会选举产生中央政治局，包括中央政治局委员和中央政治局常务委员。在中共中央全会闭会期间授权中央政治局代替其行使职权。

中央委员会下设：

8个决策议事协调机构，包括中央财经委、中央深改委、网络安全和信息化委员会等等；

14个直属部门，包括中共中央办公厅、中宣部、中央财经委员会办公室等等。其中中央财经委员会办公室、深化改革委员会办公室、网络安全和信息化委员会办公室、外事工作委员会办公室分别为中央财经委、中央深改委、网络安全和信息化委员会和外事工作委员会的办事机构；

9个直属事业单位，包括中共中央党校、人民日报社、求是杂志社等等。

此外，为了加强党的全面领导制度，中共中央2018年印发《深化党和国家机构改革方案》，将职责相近的党政机关合并设立或合署办公，实行一套机构，两个牌子甚至多个牌子的制度。例如中共中央组织部同时对外加挂国家公务员局牌子；中共中央宣传部同时对外加挂国务院新闻办公室、国家新闻出版署、国家版权局、国家电影局牌子；中央全面依法治国委员会办公室设在司法部；中央审计委员会办公室设在审计署；中央教育工作领导小组秘书组设在教育部。

政府组织结构：全国人民代表大会是国家最高权力机关，具有立法权、决定权、任免权、监督权，常设机关为全国人大常务委员会。全国人民代表大会和全国人大常务委员会都是5年一届，由全国人民代表大会选举产生。中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，在中国政策体系中的职能更多是参与议政，提出建议。

国务院是中央人民政府、国家最高行政机关、全国人民代表大会及其常务委员会的执行机关。从级别上来说，国务院受全国人民代表大会领导，并对其负责，受其监督。国务院下设：

国务院办公厅（国务院日常工作的执行机构）；

26个组成部门，其中于经济相关的部门包括发改委、财政部、中国人民银行等等，还有与各产业发展相关的部门，包括生态环境部、工信部、科技部等等，以及一些职能部门，包括国家安全部、司法部、审计署等等；

特设机构（国资委）；

10个直属机构（包括海关总署、税务总局、统计局等等）；

2个办事机构（港澳事务办公室、国务院研究室）；

10个直属事业单位（包括新华社、社科院、工程院等等）。

3.重要党会梳理

3.1.中长期发展方向：全国代表大会、中共中央全会

全国代表大会、中共中央全会对经济和社会各领域中长期发展中的工作定下方向和基调，是判断中长期政策取向的重要会议。但由于召开频率较低，难以作为日常政策跟踪的手段。

全国代表大会是党的最高级别会议，五年举行一次，由中央委员会组织召开，参加会议的有中央委员会和地方各级代表大会选举产生的党代表、候补代表、特邀代表及列席人员，以十九大为例，应出席代表2280人，特邀代表74人，共2354人，代表全国8900多万党员。会议内容包括听取和审查中央委员会的报告，审查中央纪律检查委员会的报告，选举新一届中央委员会和中央纪律检查委员会，修改党章，讨论并决定党的重大问题等。从报告形式来看包括：回顾过去五年的工作并总结、确立党的指导思想和基本路线、制定当前发展战略目标、未来的工作安排，对经济、政治、民生、文化、生态文明、军事等多领域中长期的工作定下目标和方向。

中共中央全会每年至少举办一次，由中央政治局召集，中央委员和中央候补委员参会，参会人数在300-400人左右。从会议内容来看：

一中和二中全会聚焦人事，一中全会通常在全国代表大会闭幕后的次日召开，选举产生中央政治局委员、中央政治局常委、中央委员会总书记；

二中全会审议拟向全国人大推荐的国家机构领导人名单，和拟向全国政协推荐的全国政协领导人名单。但存在例外，2018年1月举行的第十九届二中全会聚焦修宪，会议审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，而国家机构以及全国政协领导人推荐名单的审议顺延至2018年2月的三中全会进行；

三中全会以“经济与改革”为主题，审议通过深化改革相关政策文件，例如十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》；

四中全会通常为全面落实、深化三中全会的决策部署，研究国家治理相关重大问题并审议政策文件，例如十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》；

五中全会是重要的专题会议，国民经济和社会发展的五年规划在每一届五中全会上审议通过，例如十八届五中全会审议通过“十三五”规划建议，十九届五中全会审议通过“十四五”规划建议；

六中全会也是重要的专题会，并且会议审议通过关于召开下一届全国代表大会的决议；

七中全会一般在下一届全国代表大会前一周左右召开，是下一届大会的预备会，总结五年来的工作，递补部分中央委员会候补委员为中央委员会委员。

3.2.政策跟踪的抓手：高频党会梳理

高频党会：我们梳理出党的政策会议中高频、具体、与产业发展和资本市场相关性较强的会议，包括中央政治局组织召开的中央经济工作会议、政治局会议、中央政治局集体学习。以及中央委员会下属部门组织的中央深改委会议、中央财经委会议、中宣部（国新办）例行新闻发布会。而中央委员会其他直属部门由于没有高频召开的常规会议（如网信委、中央教育工作领导小组等），或者会议内容与产业和投资相关性较弱（如组织部、外事委会议等）。

3.2.1.中央政治局会议：判断经济运行和政策取向的最重要抓手

中央政治局会议是经济工作总编剧，每年3次讨论经济工作，对判断经济运行和宏观政策取向有重要指示意义。政治局会议是党的成建制重要会议，月度例会，中共中央总书记主持召开，政治局委员、政治局常委及中央办公厅的会务人员参加。讨论党和国家治理，审议通过重要文件。其中每年4、7、12月会议讨论经济工作——“分析研究当前经济形势，部署下一阶段经济工作”，这一会议可视为经济工作的总编剧，会议讨论内容往后落实为各部委的宏观政策执行，是判断经济运行和宏观政策取向的风向标。

会议内容包括总结（过往经济）、分析（当前问题）、展望（目标取向）三部分。

①12月会议分析研究来年经济工作，因为是为两周后的中央经济工作会议做准备，所以12月会议对经济着墨言简意赅，提到的都是重点，不提并不意味着放松，例如2021年12月政治局会议未提“房住不炒”，但中央经济工作会议则有，并不能以此断定地产政策就出现了重大方向变化。每年12月中央政治局会议和经济工作为来年经济工作制定总纲要，同时也给出了一季度宏观政策取向，这也为A股春季躁动的一个核心驱动：数据空窗期的政策期待，两会政府工作报告一般也都遵循12月会议精神。

中央经济工作会议是判断当下经济形势和定调第二年宏观经济政策最权威的风向。会议总结经济领域一年来的成绩和经验，部署来年的重点工作任务，这些任务很可能成为第二年的主线，如2020年中央经济工作会议提出“扎实推进共同富裕”，但市场多数在2021年8月中央财经委会议提到“三次分配”时才引起重视；此外2020年会议强调的“做好碳达峰、碳中和工作”也成为2021年全年经济工作重点。12月的政治局会议是中央经济工作会议的基础和准备，但是相关内容有可能出现程度上的变化，如2020年12月的政治局会议提出了“需求侧改革”，但在中央经济工作会议上改成了“需求侧管理”，表明中央力求以稳为主，而不是急于求成立刻开展改革。

②4月政治局会议易成为政策拐点，通过回顾一季度经济表现，审视政策效果，典型如2017、2019年4月政治局会议，因为经济恢复好于预期，政策边际均出现收紧，如19年419政治局会议认为一季度经济好于预期，重提去杠杆、以供给侧结构性改革的办法稳需求，标志着18年下半年开始的货币宽松边际趋紧，反向加码如20年初因为疫情，4月政治局会议明确“运用降准、降息、再贷款等手段，引导贷款市场利率下行”，当月央行就进行降息。

③7月会议的分析价值是判断下半年政策重心，半年的经济运行一定暴露出新的问题或成果，这次会议会新增很多细节问题，典型如2021年7月政治局会议，针对上半年专项债发行缓慢提出要在年底形成实物工作量，下半年各地方专项债发行明显提速；而针对大宗商品价格暴涨提出要做好保供稳价工作，8月发改委便连同国家储备局公告投放第三批国家储备铜铝锌；此外，会议针对双碳工作中存在的激进行为纠偏，提出“先立后破”，这也在去年经济工作会议和今年的政府工作报告中做了强调，是双碳工作的首要原则。其他年份7月的政治局会议也多重要变化，如2020年7月首次提出“跨周期调节”，政策重心从熨平短期经济波动转向兼顾短期和中长期；2018年7月首次提出“六稳”等。

④其他月份政治局会议，若研究部署涉及经济的新工作需要特别注意。例如2020年8月政治局会议强调改善黄河流域生态环境，审议通过文件《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，于2021年10月由中共中央、国务院印发出台，该文件是黄河流域生态保护和高质量发展的纲领性文件；2021年3月会议提出“促进长江中游城市群和中原城市群发展”，同年7月中共中央、国务院印发《关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》，按照2025年和2035年两个时间节点分别提出要求，部署五方面任务；2021年5月政治局会议听取“十四五”时期积极应对人口老龄化重大政策举措汇报，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，同年7月由中共中央、国务院印发出台，提倡适龄婚育、优生优育，实施三孩生育政策。

3.2.2.中央政治局集体学习：高层关注热点的风向标

中央政治局集体学习指明高层关注热点方向，每月一次，涉及产业或经济领域的内容是中长期工作重点。中央政治局的集体学习是从党的十六大后开始并形成的制度，是新时期中央领导集体在党的建设方面一项重要的制度创新。一般每月举行一次，由中共中央总书记主持召开，中央政治局委员出席，每期选定一个主题，形式为邀请高校教授或部委专家讲解并提出建议，或政治局内部自学。

会议内容涵盖安全、党建、法治、经济、科技、生态文明、文化等7个领域，其中法治、安全、党建频率最高，第十九届中央政治局一共举行过37次集体学习，其中法治出现8次，安全、党建分别出现7次。经济和产业领域虽然次数不多（经济5次、科技5次、生态文明2次），但每次学习的内容都是高层关心话题，也会成为中长期的工作重点。其中经济领域相关内容多为中长期发展思路和顶层工作方针的学习，如2018/1/31政治局集体学习现代化经济体系建设相关内容，包括供给侧结构性改革、创新驱动发展、城乡区域协调发展等内容都是新时代经济建设的重大部署；2021/1/28学习新发展理念，其中创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念是“十三五”以来甚至更长时间我国的发展思路，而共同富裕也是经济发展中长期的重要目标。

科技领域：聚焦核心技术“卡脖子”环节，1-2年内出台顶层设计文件，或列入中长期发展规划。包括数字经济、人工智能、量子科技等等，在政治局集体学习之后，相关部委如科技部、网信办等会对该领域加紧部署，出台顶层设计文件，或列入中长期发展规划的重点项目。如2018/10/31集体学习人工智能发展趋势，提出要“推动智能化信息基础设施建设”，随后科技部、网信办政策连发，2020年8月网信办等五部门联合印发《国家新一代人工智能标准体系建设指南》，明确人工智能标准化顶层设计，2021年10月人工智能也被纳入十四五期间国家重大科技项目；2020/10/16学习量子科技研究和应用前景，强调“加强量子科技发展战略谋划和系统布局”，随后科技部表示“十四五”期间，将大力发展以量子技术等为特征的新一代高新技术。2021年10月“重点培育量子通信、量子计算等细分产业”也被写进十四五规划纲要。

生态文明：集中在过去一年，聚焦碳中和，相关部委1-3个月内响应并出台政策。如2021/4/30的集体学习聚焦环保和碳中和，提出“不符合要求的高耗能、高排放项目要坚决拿下来”，一个月后生态环境部便印发《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》，严格限制“两高”项目准入；此外今年初政治局集体学习再次聚焦双碳工作，要求处理好4对关系，部署5项工作，为今年全年双碳工作定下基调。

3.2.3.中央财经委会议：经济领域细分重点，1-2年内政策密集出台

中央财经委会议听取部委汇报，部署相应工作，每年2-3次，内容聚焦经济领域细分重点。中央财经委是2018年3月根据《深化党和国家机构改革方案》，由原中央财经领导小组改成的中共中央直属议事协调机构。2018年4月由习总书记主持召开第一次会议，此后基本每年开2-3次，由中央财经委主任习总书记主持召开，中央财经委副主任李克强（国务院总理）、中央财经委委员王沪宁（中央书记处书记）、韩正（国务院副总理）等人出席会议，形式为听取各部委汇报，部署相关工作安排，因此相关部委负责人也会出席会议并进行汇报，例如央行、发改委、科技部等等（详见表7）。每期1-3个主题，内容围绕经济、生态文明、科技三个领域，其中经济相关主题最多，已经召开的10次中央财经委会议中讨论过18个主题，13个与经济相关，包括金融风险、脱贫攻坚、都市圈建设、平台经济等等；其次为生态文明（4次），包括碳中和、黄河流域生态保护、自然灾害防护等；科技领域仅一次，聚焦核心技术创新，科研绩效考核。中央财经委会议之后，相关部门开会学习会议精神，并对会议部署的工作安排组织推进落地。

中央财经委会议中涉及经济金融领域的工作后续多由央行、银保监会等响应和执行。例如2018/4/2会议听取了央行关于防范化解重大风险的汇报，提出地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来，并首次提出“结构性去杠杆”的基本思路，不仅高度概括了此前去杠杆的整体思路，并将这一任务上升为“顶层设计”。随后央行、银保监会均开会学习会议精神，明确各自任务，2018/6/24央行定向降准，支持市场化法治化“债转股”和小微企业融资两项工作，结构性去杠杆的政策色彩十分鲜明。

涉及产业发展的工作由相关部委或地方政府推进执行，1-2年内出台顶层设计文件，期间会密集出台相关工作方案。其中关于都市圈和区域经济建设的工作安排多由发改委和地方政府推进执行，例如2020/1/3会议听取了关于成渝地区双城经济圈建设的汇报，提出要加强交通基础设施建设，强化重庆和成都的中心城市带动作用。之后四川省和重庆市发改委密集召开会议部署相关工作安排，共同推动重大合作平台和项目启动建设，并在2020年7月由四川省发改委审议通过《成渝地区双城经济圈建设县域集成改革试点方案》，组织县域集成改革试点，而顶层设计文件《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》也在2021年10月由中共中央、国务院印发出台。生态文明也是中央财经委会议关注的重点方向，相关工作安排由发改委、生态环境部推进落地。如2020/1/3会议听取了关于黄河流域生态保护和高质量发展的汇报，提出要推进黄河流域生态保护修复。随即发改委表态要抓紧开展黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要编制工作，陕西、甘肃等地区发改委也纷纷开会部署相关工作安排。自然环境部同水利部赴黄河九省区开展调研，开展黄河保护立法研究。2021年10月中共中央、国务院印发顶层设计文件《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。去年碳中和成为生态领域重点工作方向，2021/3/15中央财经委会议听取了发改委、生态环境部等部门关于实现碳达峰、碳中和的汇报，提出把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局，此后碳中和政策不断加码，并在2021年10月由国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》。

3.2.4.中央深改委会议：涉及经济、产业等11领域，审议政策文件，3-6个月出台

中央深改委会议是政策出台前的预热信号，两月召开一次，审议政策文件，未来3-6个月出台。中央深改委和中央财经委类似，是在2018年由全面深化改革领导小组改成的中共中央直属决策议事协调机构。2018年3月召开第一次中央深改委会议，此后基本每两个月召开一次，由中央深改委主任习总书记主持召开，中央深改委副主任李克强、王沪宁、韩正，深改委委员出席会议，中央和国家机关有关部门负责同志列席会议。与中央财经委会议不同，中央深改委会议可以视为政策出台前的预热，是政策即将落地的信号。中央财经委会议更多是部署经济相关工作安排，之后由各部委推进执行，部分内容会形成政策文件印发。而中央深改委会议一般直接审议通过政策文件，而这些文件通常会在之后3-6个月之内由相应部委或中办、国办印发出台。

中央深改委会议内容涉及经济、民生、科技、环保、医疗、教育等11个领域，是把握政策节奏的风向标。我们梳理了近一年来7次中央深改委会议，共审议通过34个政策文件，涵盖经济、产业、治理三大范畴，涉及经济发展、市场经济、医疗、环保、教育、科技、文化、农业、公用事业、民生、政府职能11个领域。其中民生、科技相关政策分别5个，是各领域中最多的，其次环保、教育等产业政策和经济发展相关政策各有4个。可见对资本市场来说，以深改委会议为风向标，能有效把握中长期改革取向及相关产业政策出台节奏。典型如2021/5/21深改委会议审议通过的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（教育“双减”政策），在7月印发出台，对K12教培行业产生重大影响，并导致海外资金下调A股风险偏好；2021/8/30深改委会议审议通过《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，在11月印发出台，要求“大力发展绿色信贷、绿色债券、绿色基金”，受此政策催化环保指数11月上涨10%，同期上证综指仅0.5%涨幅；2021/11/24会议审议通过《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》，在今年1月印发出台，提出“改革完善煤电价格市场化形成机制，建设全国统一电力市场体系”。标志着国内电力计划机制在“十四五”将全面走向市场化，有助打破省间壁垒提升流动性，对于保障新能源消纳将起到明显推动作用。

3.2.5.中宣部（国新办）例行新闻发布会：各部委热点回应，高频、具体

中宣部（国新办）召集各部委介绍短期工作安排，回应市场热点，会议高频，内容具体。中宣部和国新办一个机构，两块牌子，两块牌子都会举办新闻发布会，时间不定，但频率高，3-5天就会开一次，时效性强。由中宣部（国新办）新闻发言人主持召开，每期会议邀请主题相关的3-5位部委领导出席会议介绍相关工作情况并答记者问。

以中宣部名义召开的新闻发布会多为中外记者见面会，主题偏向于党建以及社会各界奋斗成果的宣传，与经济和产业相关内容较少。但由于发言者多为部委领导或各领域党员代表，往往会有一些针对性的解读，例如在2021/8/17中央财经委提出“在高质量发展中促进共同富裕”后，市场担忧对民营经济形成压制，而2021/8/26中宣部举办的新闻发布会上，中财办副主任韩文秀对共同富裕的介绍提到“共同富裕不搞杀富济贫”，“三次分配并非强制”，对市场解读进行纠偏。

以国新办名义举办的新闻发布会主要召集相关部委，汇报短期工作重点，并就市场热点答记者问。会议本身涉及更多产业发展相关的细节内容，但与前面几类会议不同的是，国新办新闻发布会更多是各部委汇报过去一段时间工作进展以及接下来的工作重点，整体方针基本延续上文介绍的几类会议传达的精神，但由于涉及具体工作，内容会更加具体精细，并且会议频率更高，对于产业层面发展和政府工作重点有跟踪意义。如2020/10/21国新办举办的新闻发布会上，生态环境部副部长赵英民介绍碳中和相关内容，提到“开展二氧化碳排放达峰行动，加快建设全国碳排放权交易市场”，这是2020年9月习总书记在联合国大会上首次提出碳中和目标后，高层最早对如何具体实施做出的介绍，而全国碳排放权交易市场也在2021年7月正式开市。2021/3/30国新办新闻发布会上面对记者提问如何保证电力消纳保证机制，能源局电力司黄学农司长指出要加强火电灵活性改造，加大电网基础设施建设，加快储能的规模化发展。而发改委、能源局也在2021年7月出台《关于加快推动新型储能发展的指导意见》，提出要积极推动电网侧储能合理化布局、到2025年实现新型储能从商业化初期向规模化发展转变。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）