共同富裕之城乡差距专题分析：城乡融合发展的前世、今生与未来

一、 回溯：从分化到统筹再到融合

我国城乡发展不平衡的主要原因之一是城乡二元结构的存在，城乡关系的变迁历史也主要围绕着城乡二元结构的形成、固化和松动进行演绎，因此回顾城乡二元结构的演变过程有助于加深对我国城乡关系的认识。整体来看，我国城乡关系的演变主要可分为四个阶段。

1.1 第一阶段：城乡二元结构形成与固化（1949-1977 年）

新中国成立初期，我国遵循“重工业优先发展”和“农业养育工业”的思路，通过统购统销制度、人民公社制度和户籍制度三位一体的制度安排来吸收农业剩余，以此为工业发展提供资本积累，城乡二元结构就此形成并日渐固化。

第一，对农产品实行统购统销制度。1953年 10月，中共中央作出《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》；同年 12月初，除西藏和中国台湾以外，全国城乡开始实行粮食统购统销。统购统销制度的基本内容有四项：(1)计划收购，农民应按国家规定的收购粮种、收购价格和计划收购的分配数字将余粮售给国家；(2)计划供应，对城镇居民和农村缺粮农民实行计划供应；(3)由国家严格控制粮食市场，严禁私商经营粮食；(4)中央对粮食实行统一管理，地方在既定的方针政策下，因地制宜，分工负责，保障其实施。统购统销制压低了粮食等主要农产品的收购价格，通过工农产品价格“剪刀差”的形式（即低价收购农业品，高价出售工业品）为工业提供资本积累。

第二，建立人民公社，以保证统购统销制度的顺利实施。一方面，农业集体化经营便于集中管理，能够确保农民生产纳入统购统销范围的农产品。另一方面，建立人民公社的目的之一是方便形成农业互助，以促进农业的增产。1956 年，我国通过政治动员的方式推行农业规模化经营，1958 年，人民公社在我国迅速推广，到 1958 年底，全国超过 99%的农户加入人民公社，形成了农地统一管理、生产统一组织的农地集体所有制。

第三，建立户籍制度限制农村人口迁徙。在优先发展工业的战略基调下，城乡生活差异和收入水平逐渐拉大，1956 年实行的全国性的工资改革，更是有效增加了工人的收入，1952年全国工人平均工资是每人 446元，1956年提高到 610元，在 4年中间，提高了将近 37%。在此背景下，越来越多的农民开始涌入城市，北京市各部门职工人数由 1949 年的 43.3 万人迅速增至 1957 年的 121.1 万人。随着越来越多的农民进城务工，我国粮食短缺问题愈发严重，粮食产量由 1958 年的 2.0 亿吨减至 1959 年的 1.7 亿吨，1960 年又降至 1.4 亿吨。1958 年，全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》，规定“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁移手续”，首次以法律形式严格限制农民迁居城市。此后中央陆续出台一系列政策，进一步限制农村人口向城市迁徙，1959 年 1 月，发布《关于立即停止招收新职工和固定临时工的通知》，各企事业单位不得再招用流入城市的农民，1959 年 2 月，发布《关于制止农村劳动力流动的指示》，要求必须严格执行计划供应制度和户口管理制度，无迁移证件禁止报户口，且禁止供应粮食。

在上述制度的推动下，农业发展显著滞后于工业，1952-1978 年，中国工业总产值增长了 14 倍，而农业总产值只增长了 3倍。城乡差距开始拉大，截至 1978年，中国农村居民家庭人均纯收入 134元，恩格尔系数达到 67.7%，城镇居民人均可支配收入 343 元，恩格尔系数为 57.5%，城镇居民家庭人均可支配收入和农村居民家庭人均纯收入的比值达到 2.6倍。

改革开放后，我国城乡的割裂格局迎来松动。党的十一届三中全会之后，我国开启农村经济体制改革，政策开始向农村倾斜，城乡二元结构开始松动。该阶段的具体政策有两项：

一是废除人民公社制度，实施家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制包括包干到户和包产到户两种形式，包干到户是指各承包户向国家交纳农业税，交售合同定购产品以及向集体上交公积金、公益金等公共提留，其余产品全部归农民自己所有；包产到户是指实行定产量、定投资、定工分，超产归自己，减产赔偿。农民还能够自由选择种植农产品种类，此举有效促进了农民的生产积极性，并使得农民收入在短时间内迅速增加。

二是在维持统购统销的基础上，提高农产品的收购价格。1979年，我国规定从当年夏粮上市起粮食统购价格提高 20%，超购价格按照新统购价再加价 50%。全国 6 种粮食的平均价从 10.64 元增加到 12.68 元，涨幅达到 20.9%。同时，我国三次缩减农产品统购统销范围，统购品种从 1980年的 183种减少至 1984年的 38种。1除此之外，我国开放了粮食集贸市场，开启农产品市场化改革，农业产出在 1978-1984 年间快速增长，期间粮食产量从 3.1亿吨上涨至 4.1亿吨，显著缓解了农产品短缺的问题。

该时期城乡收入差距有所弥合，城镇居民家庭人均可支配收入和农村居民家庭人均纯收入的比值从 1978 年的 2.6 下降到1984 年的 1.8，农村居民开始出现大量万元户；城乡居民恩格尔系数从 1978年相差 10.2个百分点，逐步缩小到 1984年的1.2 个百分点。

1.3 第三阶段：城乡结构失衡再度加剧（1985-2001 年）

1984 年 10 月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，以国有企业改革为中心的城市经济体制改革拉开序幕，政策重心重新向城市发展倾斜，城乡制度方面的差异导致城乡差距再度拉大。

一是城乡收入分配制度差异。《中共中央关于经济体制改革的决定》要求职工工资和奖金同企业经济绩效的提高挂钩、企业内部扩大职工工资差距，在企业内部建立以承包为主的多种形式的经济责任制；与此同时，推进国家机关、事业单位工资制度改革。城乡收入差距因一系列工资增长机制持续扩大，城乡收入比从 1985 年的 1.9 扩大到 2001 年的 2.9。

二是城乡社会保障制度差异。养老保险制度方面，我国农村从 20 世纪 80 年代开始探索养老保险制度，1982-2002 年，我国农村实施农村养老保险制度，处于“老农保”阶段，主要形式为农民个人缴费的自我储蓄积累式养老基金，农民在缴费上承担的压力较大，加上 1996年亚洲危机爆发，央行不断降低存款利率，导致社保基金收益不及预期，部分地区出现无法兑现利息的现象。城镇方面，1986年国务院颁布《国营企业实行劳动合同制度暂行规定》，明确要求国营企业的养老保险由企业和职工共同缴纳。医疗保险制度方面，1979 年我国发布《农村合作医疗章程(试行草案)》，但是改革开放后，农村实行家庭联产承包责任制，集体经济解体，合作医疗濒临崩溃，截至 2002年，我国农村合作医疗制度的覆盖率为 9.5%，仍有 79.1%的农村人口没有任何医疗保险。城镇方面，1951 年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》对企业职工所享有的劳动保险进行了具体规定，劳动保险的各项费用全部由实行劳动保险的企业或资方负担，属于职工福利基金，在职工的工资总额中进行提取，列入企业成本，个人不需要负担。城镇的另一项医保制度是公费医疗，覆盖对象主要为国家机关、事业单位的工作人员，所需经费由国家财政拨款负担。教育方面，我国对教育的投入体现出明显的城市倾向性，21 世纪初期，我国小学阶段城乡教育经费支出呈现出巨大的差距。

三是税费制度改革导致农村税费负担加重。1994 年的分税制改革加强了中央政府财政能力，县乡财政收入减少，为弥补财政缺口，政府向农民征税大幅增加，农民税费负担加重。同时，基层政府预算外收入取消，导致农村公共服务投入能力进一步下降，农村地区教育、水利和公路建设等受到负面影响，城乡公共基础设施建设差距拉大，城乡居民福利差距拉大，1991年，全国人均福利支出为 150元，其中城市居民平均为 554元，农民平均为 5.1元；1998年，全国人均福利支出为 452元，其中城市居民平均为 1462 元，农民为 11.2 元。

该时期进行了粮价、户籍等方面的局部领域改革，但改革效果有限。第一，1992-1993 年国家全面放开粮食价格，但是由于价格机制和粮价调控体系不完善，导致粮价大幅上涨，引发全国通货膨胀。对此我国采取压低粮价、抛售粮食储备的方式调控价格，粮食市场再次由国家控制，粮价市场化改革搁浅。第二，户籍制度出现松动，1984年中央一号文规定，允许务工、经商、办服装业的农民自带口粮进城落户。20世纪 90年代后，国有企业改革对农村劳动力的需求日渐增长，劳动力从农村流向城市成为不可避免的趋势，中央政府对此也保持积极态度，但是农民工在城市中仍然受到各种限制和歧视，整体来看对户籍制度的冲击仍然有限。（报告来源：未来智库）

城乡二元结构的固化导致城乡差距不断拉大，引发“三农”问题。“三农”由经济学家温铁军博士于 1996 年提出，即“农业问题”、“农村问题”和“农民问题”，农业问题指农业生产经营的问题，表现为农业生产经营的市场化程度低，农产品价格波动性大，农业生产以小规模农户为主，难以获得规模经济等；农村问题表现为户籍制度导致的城乡分割，农村土地问题，城乡的经济、文化水平差异较大等；农民问题是指农民收入低、城乡收入差距大，农民整体文化素质较低等。

21 世纪以来，城乡发展不协调的问题开始引高层关注，解决“三农”问题被提上日程，党中央的重要论述中也开始不断强调协调城乡发展的重要性。2002 年十六大首次提出统筹城乡经济社会发展，标志着我国城乡关系从二元结构向城乡统筹转变。2007年十七大以文件形式正式提出城乡经济一体化的发展战略。2012年十八大强调“推动城乡发展一体化，走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展道路”。2017年十九大对城乡一体化战略进行深化，指出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题”，“实施乡村振兴战略”。

在该阶段中，党中央对于城乡发展关系的定位经历了从统筹发展，到一体化发展，再到融合的过程。从十六大开始，我国开始推进城乡统筹发展战略，强调城乡利用资源互补，优势互补，共同发展，强调工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，“以工促农、以城带乡”的机制保证了要素在城乡区位之间、工农产业之间以及城乡居民之间的市场化配置，三农问题得到一定程度的缓解，但是在城市向农村反哺的过程中，并未建立起农村的内生发展机制，三农问题并未得到根本解决。在此背景下，十七大正式提出了“城乡发展一体化”的新概念，相较于“统筹发展”，城乡发展一体化更加强调将城镇与农村作为一个整体统筹谋划。十九大在此基础上进一步提出了“城乡融合发展”，城乡融合发展与一体化发展含义相似，是一体化发展的深化，同时更加强调了一体化发展的结果。

该阶段出台了多项国家层面的惠农政策：

一是取消农业税，农民税负下降。2003 年，农村税费改革全面推开，具体内容可概括为“三个取消，两个调整，一个逐步取消”，取消屠宰税、乡镇统筹款和农村教育集资费等专向农民征收的行政事业性收费及政府性基金和收费，调整农业税政策、调整农业特产税征收办法，逐步取消对原统一规定的农村劳动力积累工和义务工。2005 年第十届全国人大常委会第十九次会议审议通过废止《农业税条例》，自 2006 年起农业税全面取消，农民税收负担下降。

二是建立健全农村社会保障制度。（1）新型农村合作医疗制度。2004 年，我国开展新农合试点，目标是逐步建立由政府组织和引导，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，确保农民群众受益。2006年，中央 1 号文件提出积极推进新型农村合作医疗制度试点工作，从 2006 年起，中央和地方财政较大幅度提高补助标准，到 2008年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度。中央和地方财政对参加合作医疗农民的补助标准由 20元提高到 40元，新农合试点范围扩大到 1451个县（市、区），占全国总数的 50.7％。（2）新型农村社会养老保险制度。2009年新农保试点在全国范围内展开，新农保由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，农民每月基础养老金由中央财政直接支出，参保农民年满六十周岁可按月领取。新农保与老农保的主要区别在于筹资渠道的多样性，老农保主要由农民自己缴费，新农保由三方共同缴费，是新型农村合作医疗制度之后的又一项重要惠农政策，也意味着农民首次拥有了自己的养老金。（3）农村最低社会保障制度。2007年国务院颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,标志着农村最低生活保障制度在我国全面实施。（4）2006 年，政府开始实施农村义务教育经费保障机制改革，农村义务教育被逐步纳入公共财政保障的范围，九年义务教育得到全面普及。

第三，推动农村地区脱贫。十八大以来，我国实施“精准扶贫”战略，要求在 2020年贫困人口全部实现脱贫。2014年起，我国针对精准扶贫战略制定了一系列方针规划，如《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《“十三五”脱贫攻坚规划》《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等。我国农村贫困人口由 2012年的 9899万人，下降至 2020年的 551万人，贫困发生率由 2012年的 10.2%降至 1%以下，如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务。

第四，新一轮户籍改革开启。2014年，国务院颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出：“进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。”标志着新一轮户籍改革的开启。本轮改革停止划分农业和非农业户口，将户口类型统一登记为居民户口，“农业”和“非农业”二元户籍管理模式退出历史舞台。户籍人口城镇化率从 2016 年的 41.2%增长至 2020 年的 45.4%。

十九大以来，“乡村振兴”成为我国解决“三农”问题最新的战略部署，意味着我国农村各项改革进入深化阶段。十九大提出实施乡村振兴战略以来，党中央、国务院先后出台了《关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022）》《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》等。

2018年 2月发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》是提出“乡村振兴”概念后首份纲领性文件，对乡村振兴的总体要求进行阐述，《意见》提出了三阶段战略目标和九方面举措。《意见》提出，到 2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到 2035 年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到 2050 年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成。具体措施方面，从产业、环境、文化建设、乡村治理、民生保障、脱贫攻坚、制度建设、人才支撑和投融资九大维度提出政策举措。

从具体领域来看，我国农村在生产条件、要素流通和公共服务等方面仍存在短板。

2021 年年初发布的《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》是我国“十四五”开局之年的中央一号文件，意味着我国乡村工作的重心逐步从脱贫攻坚过渡至全面乡村振兴。相较于以往的中央一号文件，《意见》针对目前农村存在的几大堵点提出解决措施。在土地方面，针对农村的地自己用不上、用不好的问题，提出完善盘活农村存量建设用地政策，实行负面清单管理，探索灵活多样的供地新方式等；针对乡村振兴资金需求量大的问题，提出支持地方政府发行一般债券和专项债券用于现代农业设施建设和乡村建设行动、支持以市场化方式设立乡村振兴基金等；针对农村贷款难、贷款贵问题，提出大力开展农户小额信用贷款业务，鼓励开发专属金融产品支持新型农业经营主体和农村新产业新业态，加大对农业农村基础设施投融资的中长期信贷支持。

2021 年 4月，十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了《乡村振兴促进法》，把乡村振兴的目标、原则、任务、要求等转化为法律规范，于 2021 年 6 月 1 日起开始实施，《乡村振兴促进法》的出台意味着我国将乡村振兴的重大决策部署通过立法确定下来，具有重要的里程碑意义。

在乡村振兴战略不断推进的同时，我国城乡融合发展的顶层设计文件也于 2019年 5月出台，为我国城乡融合发展规定了三阶段的发展目标和总体政策举措。2019年 5月，我国发布《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，对我国城乡融合发展的总体目标和措施进行规划。在总体目标的制定上与乡村振兴的规划同步，到 2022 年，城乡融合发展体制机制初步建立；到 2035年，城乡融合发展体制机制更加完善；到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。政策举措提出建立五大体制机制，一是城乡要素合理配置的体制机制；二是有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制；三是有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制；四是有利于乡村经济多元化发展的体制机制；五是有利于农民收入持续增长的体制机制。

二、 现状：城乡发展仍存在多重差距

十九大以来，我国在城乡发展一体化方面进一步深化，但是部分改革措施落地难度大，效果不及预期，目前城乡发展不平衡的现象仍然明显。

从国际上来看，我国城乡差距问题在全球范围内较为突出。根据国内学者李实的研究，我国城乡在收入、教育、医疗、养老等方面的差距在全世界范围内处于偏高水平。从收入角度来看，发达国家如英国、加拿大的城乡收入比接近于 1，发展中国家印度的城乡收入比将近 1.9，即便是非洲的低收入国家，如乌干达的城乡收入比最高也只有 2.3 左右，而我国 2020 年城乡差距却高达 2.56。在农业生产方面，我国农产品也不具备国际竞争力，根据联合国粮农组织数据，以主要粮食的谷物类产品作为考察对象，我国谷物类生产总量占世界总量的 20.6%，明显高于美国和欧盟等发达国家的产量，但我国谷物类出口占世界总量仅为 0.7%，进口却占世界总量的 3.8%，而美国的出口占世界 16.1%，进口只有 1.4%，欧盟出口占 22.0%，进口占 20.6%。为了保证国家的粮食安全，我国不断加大财政支农力度，进一步增加了财政负担，2019 年我国财政支农比重高达 1.6%，明显高于其他国家。

从具体领域来看，我国农村在生产条件、要素流通和公共服务等方面仍存在短板。

第一，农业现代化水平有待提升，缺乏科技手段和人才支持。

从农业产业本身来看，我国农业生产效率低，农产品竞争力弱。首先，我国农业劳动生产率远低于非农产业劳动生产率，农业生产相对分散，第三次农业普查数据显示，我国小农户数量占农业经营主体的 98%以上，小农户从业人员占农业从业人员的 90%，分散的“小生产”格局难以形成规模经济，拉低整体的农业产出效率；其次，生产效率较低进一步导致我国农产品价格竞争力偏弱，受农业机械化程度偏低和人工成本较快上涨等因素影响，农业生产成本上升，降低了我国农业的价格竞争力。

从配套条件来看，农村地区科技经费投入不足，科技人才短缺，缺乏完整的产业融合体系。一方面，农村科技创新的资金投入无法满足科技创新事业的发展需求，2017年全国高新技术企业 13.6万家，其中农业高新技术企业仅占到 6.3%。截至 2016年，作为新型基础设施的互联网，农村的普及率也只有 38%，较城镇地区低 36%。另一方面，我国农村科技人才短缺和人才浪费现象并存。一是农村地区生活相对艰苦，科技创新人才流失现象普遍；二是乡镇中政事不分，农业科技人才大多时间花费在处理政务上，直接从事技术应用和生产的人员较少，导致人才浪费；三是科技人员知识老化，农业科技人员缺乏外出考察和学习的机会，大部分人员知识老化，业务水平偏低。截至 2020年，我国农业科技进步贡献率达到 60%以上，而美国、德国、荷兰等发达国家的在 80%左右。除此之外，我国农村三产融合仍处于初级阶段，产业间仍存在较大的行业壁垒，跨界合作经验不足，三产融合的协调机制有待探索。

第二，目前我国农村要素并未得到充分利用，包括劳动力、土地和资本等。劳动力方面，农民人户分离现象普遍，户籍改革亟待深化。当前我国城乡收入差距仍然较大，城乡之间的公共资源和服务配置不均衡，进入城镇务工与生活的农村劳动力络绎不绝，但是户籍迁移仍然存在种种障碍，导致人户分离现象明显，截止2020 年，我国常住人口城镇化率达到 63.9%，但户籍人口城镇化率却只有 45.4%。国家统计局公布的第七次全国人口普查结果显示，2020 年我国人户分离人口达到 4.93亿人，约占总人口的 35%，其中，流动人口（指超出市辖区外的人户分离，含跨省流动人口）达到 3.76 亿人，十年间增长近 70%。（报告来源：未来智库）

土地方面，城乡二元土地制度导致土地利用率降低，也是人户分离的另一重要原因。我国城镇土地为国有，按照土地规划，政府进行公共用地和生地的“三通一平”开发，按不同的期限将熟地拍卖给住宅和商业地产开发商，用户买到房产及连带的一定期限的土地使用权；农村土地为集体所有，分为农地、集体建设用地(含宅基地)，用途不可改变。农民获得宅基地的使用权和农地的承包权，承包权在集体成员之间分配转让，在土地流转方面，农村土地仅允许在集体内承包给大户，或者通过集体流转给公司，若农民举家迁到城镇，名下的农地将分配给其他成员承包，还要将宅基地无偿交还集体，在这样的制度安排下，农村劳动力在城镇落户的意愿进一步下降，是我国人户分离的另一重要原因。随着进城的农民工越来越多，务农人口逐年减少，但是由于户籍并未迁移至城镇，大量宅基地受到闲置，中国社会科学院《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测(2018—2019)》的数据显示，2018年我国农村宅基地闲置程度平均为 10.7%。城乡二元土地制度还造成了城市土地利用率降低，许多城市周围土地并未得到有效利用，城镇的扩展只能通过征地拆迁等方式实现，生地变熟地的成本随之抬升，使得土地使用权出让价格愈来愈高，进一步推高房价，造成更严重的社会问题。

资本方面，城乡金融资源分布不均衡，农业产业竞争力低，农村信用环境欠佳，导致资本流入难度加大。第一，我国农村地区金融服务供应不足，金融体制建设有待完善。在融资渠道方面，目前我国农村融资方式以间接融资方式为主，证券、基金、资管等直接融资相关机构缺失，且金融机构主体以地方法人金融机构为主，股份制商业银行、城市商业银行等机构较少；在金融产品方面，农村银行类金融机构贷款审批权上收，县级以下机构创新动力不足，缺乏适应农村地区的创新金融产品与金融服务。第二，农村金融缺乏风险化解机制。由于我国农村产业竞争力较低，整体信用环境欠佳，农村金融机构承受的金融风险也相对城市更大，但是地方政府对于农村违约现象的重视度不足，对违约的惩处力度也有限，除此之外，农村金融服务手段落后，互联网在农村信用制度建设方面还未发挥出充分的作用。第三，农民缺乏投资理财意识和理财能力。目前农民的理财知识和理财能力相对匮乏，投资理财意识淡薄。

第三，农村在基本公共服务方面与城镇仍有较大差距。在生活设施方面，截至 2018年，城市、县城、建制镇、乡驻地、村庄依次递减，城市与村庄之间的供水普及率相差 20.7个百分点，燃气普及率之间相差 68.1个百分点。在环境基础设施方面，城市与乡驻地之间的污水处理率相差 76.7个百分点，其中污水集中处理率相差 82.2个百分点；生活垃圾处理率城市与乡驻地之间相差 26.3个百分点，其中无害化处理率相差 66.8个百分点。教育方面，2018年，我国农村年人均教育投入仅为 916元，而城市人均教育投入则为 1639元，城乡比为 1.79；乡村中小学危房面积显著高于城镇；计算机、多媒体教室等现代化设施的普及率仍与城镇有较大差距，教育部的数据显示，2019 年，全国小学生均教学仪器设备值为 1672 元，农村小学为1511 元，相当于城市小学的 77.8%，初中生均教学仪器设备值为 2625元，农村初中为 2354元，相当于城市初中的 76.4%；乡村中小学教师素质也明显低于城镇，2019年，全国初中阶段本科及以上学历教师比例达到 87.4%，其中，城市初中为 93.1%，农村初中为 84.0%，城乡相差 9.1个百分点。医疗服务方面，2018年，城市人均医疗投入是农村的 1.68倍，医疗报销方面城乡比则为 1.81倍；农村地区医疗卫生资源发展速度不及城镇，2010-2018 年，每千人口卫生技术人员城市地区增加了 3.29人，农村地区增加了 1.59人，每千人口医疗卫生机构床位数城市地区增加了 2.76张，农村地区增加 1.96张。养老金方面，2018 年，城市人均养老退休保障金为 7000 元左右，而农村只有 800 元左右，城乡比高达 8.6 倍。

三、 展望：政策有待细化落实，关注三大投资方向

3.1 政策展望：农业现代化、要素平等交换和公共资源均衡配置

乡村振兴是实现共同富裕的必经之路，农业生产现代化、城乡要素平等交换和公共资源均衡配置是三大方向。目前乡村振兴仍是我国农村发展的主要战略，针对农村目前存在的短板，结合 2019 年城乡融合发展的纲领性文件《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和今年年初发布的中央一号文件中可以看出，农业生产现代化、城乡要素合理配置和基本公共服务共享是未来的三大方向。

第一，农业生产方面，政策方向主要包括提升农产品供给能力、支持种业发展、强化现代农业科技和物质装备支撑等：

1、提升粮食和重要农产品供给保障能力是基础。一是完善种粮农民补贴政策，完善重要农作物最低收购价政策；二是推进农业结构调整，推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，深入推进优质粮食工程；三是提升我国农产品国际竞争力，优化农产品贸易布局，实施农产品进口多元化战略，支持企业融入全球农产品供应链；四是在需求端开展粮食节约行动，减少粮食损耗。

2、加快支持种业发展。种子是农业现代化的基础，今年的中央一号文件提出，要对育种基础性研究以及重点育种项目给予长期稳定支持；加快实施农业生物育种重大科技项目；有序推进生物育种产业化应用；支持种业龙头企业建立健全商业化育种体系。

3、强化现代农业科技和人才支撑。具体包括：实施大中型灌区续建配套和现代化改造；提高农机装备自主研制能力，支持高端智能、丘陵山区农机装备研发制造，加大购置补贴力度，开展农机作业补贴；布局建设一批创新基地平台；支持高校为乡村振兴提供智力服务；深入推行科技特派员制度等。

第二，城乡要素配置方面，未来的主要着力点如下：

1、人口：深化户籍制度改革，建立激励机制吸引人才入乡。《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出“健全农业转移人口市民化机制”，具体措施包括放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，财政方面要求全面落实支持农业转移人口市民化的财政政策、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，中央预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜政策。人才方面，制定财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业；建立城乡人才合作交流机制，推进城市教科文卫体等工作人员定期服务乡村；推动职称评定、工资待遇等向乡村教师、医生倾斜，优化乡村教师、医生中高级岗位结构比例。

2、土地：健全土地流转制度，盘活利用闲置宅基地和闲置房屋。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等土地权益是破除土地要素流通的关键，有助于提高土地使用率。一是完善农村承包地“三权分置”制度，在保护集体所有权和农户承包权前提下，进一步放活土地经营权，允许土地经营权入股从事农业产业化经营。2021 年 3月，我国《农村土地经营权流转管理办法》正式实施，进一步落实了“三权”分置制度，对耕地“非农化”、流转违约等问题进行规范；二是探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权。三是建立集体经营性建设用地入市制度，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市；允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

3、资本：加大财政支持力度，完善乡村金融服务体系。财政方面，一是鼓励各级财政支持城乡融合发展及相关平台和载体建设，撬动更多社会资金投入；二是提高农业农村投入比例，支持地方政府在债务风险可控前提下发行政府债券，用于城乡融合公益性项目。金融体系方面，一是加强乡村信用环境建设；二是加大金融服务供给，包括创新中小银行和地方银行金融产品提供机制，加大开发性和政策性金融支持力度，开展农村担保融资，加快完善农业保险制度，推动政策性保险扩面、增品、提标，降低农户生产经营风险，设立城乡融合发展基金等。

第三，基本公共服务普惠共享方面，加快推进城乡在教育、医疗、社会保险、救助体系等方面建立统一的制度和标准：

1、教育：师资力量和基础设施的均衡配置。师资方面，建立统筹规划、统一选拔的乡村教师补充机制；提高待遇吸引乡村教师，为乡村学校输送优秀高校毕业生；推行县域内校长教师交流轮岗和城乡教育联合体模式。基础设施方面，完善教育信息化发展机制；多渠道增加乡村普惠性学前教育资源；推行城乡义务教育学校标准化建设，加强寄宿制学校建设。

2、医疗：健全乡村医疗卫生服务体系。完善相关政策，增加基层医务人员岗位吸引力，加强乡村医疗卫生人才队伍建设；改善乡镇卫生院和村卫生室条件；鼓励县医院与乡镇卫生院建立县域医共体，鼓励城市大医院与县医院建立对口帮扶、巡回医疗和远程医疗机制；全面建立分级诊疗制度，实行差别化医保支付政策；完善全民健身服务体系。

3、社保：统一城乡社保制度，统筹城乡社会救助体系。社保方面，具体措施包括完善统一的城乡居民基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制度；巩固医保全国异地就医联网直接结算；建立完善城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制；做好社会保险关系转移接续工作；构建多层次农村养老保障体系等。社会救助体系方面，推进低保制度城乡统筹；做好困难农民重特大疾病救助工作；健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系；改革人身损害赔偿制度，统一城乡居民赔偿标准。

政策的具体落实需要制定更为细化或者量化的指标进行规范，浙江共同富裕示范区实施方案起到重要示范作用。目前我国在乡村融合发展方面的顶层设计和具体措施规划已经较为完善，未来政策的实施和落地是重点，设置具体的量化指标有助于对政策的落实起到激励和监督作用，《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025 年）》提出城乡公交一体化率达到 85%以上；推进城乡水务一体化和规模化供水发展，城乡同质化供水覆盖率提高到 98%；农业劳动生产率提高到 5.5万元/人；实现集体经济年收入 20万元以上且经营性收入 10万元以上的行政村全覆盖，年经营性收入 50万元以上的行政村占比达到50%以上；全省居民收入倍差缩小到 1.5左右；省市县联动每年向全省乡镇派遣各类科技特派员 1万人等量化标准，有助于政策的有效落地实施。

3.2 机会展望：农业生产+农村金融+农村基础设施建设

第一，在粮食安全的政策基调下，提升农业生产效率是未来的主攻方向疫情之后，大国博弈愈发激烈，作为农产品进口大国，我国粮食安全的重要性提升至新高度。从农业生产现代化的政策来看，未来生物育种、农机装备、优质粮食生产、大中型灌区建设与改造、农业信息化基础设施等相关板块将迎来长期投资机遇。

第二，促进城乡要素流通和平等交换的背景下，需要加快农村金融服务体系建设，加大农村地区的金融服务供给，农村金融迎发展机遇。一方面，在鼓励创新中小银行和地方银行金融产品提供机制的政策基调下，在农村地区加快开展普惠小微业务、担保融资业务的银行业金融机构可能享受政策红利；另一方面，目前渗透率较低的农业保险（2020年渗透率仅 1%），以及围绕农民的“医、养、住、行”的农村养老险、医疗保险等保险服务有较大发展空间。

第三，基本公共服务普惠共享的背景下，农村地区的教育、医疗、日常生活、娱乐等基础设施建设有望加快。教育方面，包括学校体育场所建设、学校宿舍建设、学校卫生设施建设等；医疗方面，主要包括农村卫生室建设、基层医疗设备、“互联网＋农村医疗”的卫生服务平台建设等；日常生活方面，包括乡村道路、铁路的建设和养护、电网设备翻修、集中式供水工程、互联网基础设施建设等；娱乐方面，包括公园、体育设施建设等。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）