投资于人的空间有多大?

北欧各国高度重视教育事业，通过政府财政大力投入，确保教育资源的公平分配和教育机会的均等化。

1.全球格局:北欧模式和德国策略

在全球发达国家的人力资本投资多元格局中，北欧五国(丹麦、挪威、瑞典、芬兰和冰岛)与德国以其独特而卓有成效的投资模式脱颖而出，为世界各国提供了极具价值的范例。北欧国家通过高税收保障高质量公共服务供给，实现全民教育和医疗的普及与公平。在此基础上，构建贯穿个体生命周期的“投资于人”体系，确保人才成长、就业转换与健康保障的全方位覆盖。德国则通过打造“双元制”职业教育体系和发展银发经济，降低青年失业率的同时充分挖掘所有年龄阶段群体的潜在价值。

北欧各国高度重视教育事业，通过政府财政大力投入，确保教育资源的公平分配和教育机会的均等化。世界银行数据显示，北欧各国教育公共开支总额占GDP比例历年均值为7%左右，显著高于我国4%左右的水平，位于世界前列。以芬兰为例，一方面打造从幼儿园到博士的全链条免费教育体系,大幅降低托育教育成本,另一方面,将以人为本的教育理念和教学实践贯彻到各个教育阶段。鼓励学生个性化发展。根据OECD统计数据，以幼儿园学费占幼儿园总教育经费投入的比例来衡量家庭所负担的学前教育经费，我国家庭投入占学前教育经费总投入比例明显高于北欧国家的平均水平，这可反映出，普惠幼育是我国未来“投资于人”的重要方向之一。

在健康与医疗保障领域，北欧国家普遍建立了覆盖全民的高福利体系，强调由国家通过高税收主导提供高可及性和高质量的公共健康服务。芬兰通过立法明确政府在基层医疗、健康服务和急救体系中的责任，构建了系统化、可持续的医疗网络;瑞典则体现出高度的地方自治特征:地区政府负责医疗服务的筹资和提供，市政当局承担护理服务，中央政府提供财政补贴以促进公平性;丹麦重视初级卫生保健，形成以社区为基础的综合体系;挪威确立了全民医保制度，并以“健康效益、资源利用和疾病严重性”三大优先排序标准科学配置医疗资源。世界银行统计数据显示，北欧各国医疗支出占GDP百分比均处于世界较高水平，且显著高于我国。

随着人口老龄化程度的不断加深，德国开始推动发展银发经济。欧盟将对老年人有直接和间接影响的商品与服务的生产、消费和贸易活动称之为“银发经济”。一方面，德国通过立法保障老年人就业权益、基础设施投资更新等构建全龄友好型社会;另一方面，以技术创新为基础推动智能化与老龄化融合发展。欧洲议会报告指出，2013年通信技术和远程医疗的引入使欧盟的医疗效率提升20%，其中移动医疗使老年人的护理支出减少25%。尤其是用于治疗疾病后端环节的支出减少，这将推动用于健康维护的消费支出逐渐向预防疾病的前端环节转移，这对当下同样面临人口老龄化挑战的我国有借鉴意义。

2.亚洲视角:日本探索和新加坡路径

在已跨越中等收入陷阱的亚洲国家中，日本和新加坡的探索路径，同样是“投资于人”极具参考价值的实践样本。日本面对“老龄化、少子化”的社会结构转型压力，通过教育、就业、健康三位一体的人力资本战略布局，构建了一个具有高度适应性的终身支持体系。从“人才立国”到“人才生态”，新加坡将人力资本投资置于国家战略高度，将人才培养与产业转型深度绑定，既构建了完善的人才体系，又实现了从传统制造业向知识密集型、创新驱动型经济的高质量发展。

日本作为人口老龄化的先行国家之一，其人力资本战略布局对我国的政策制定具有启发意义根据《中国劳动统计年鉴》和日本总务省统计局发布的最新数据，我国和日本老年就业人口占就业总人口比例变化趋势相似，均呈上升态势;日本内阁府调查结果显示，我国与日本的老龄化率逐年同步升高，这均表明我国和日本同样面临人口老龄化加速发展、出生率持续降低和劳动年龄人口规模减少的重大挑战。

打造终身学习型社会，积极开发利用老年劳动力，是日本政府采取的核心举措。1990年日本政府颁布《终身学习振兴法》,将教育延伸至全体国民的整个生命周期,在全国广泛设立“学习中心”与“公民馆”，面向所有年龄段居民提供社区教育、职业培训等学习机会。2013年，日本政府修订《高龄者雇佣安定法》，在要求企业保障65岁以下员工续聘的基础上，明确将退休年龄延迟至 70岁。此外，日本政府通过设立1341个“银发人才派遣中心”，为近68万注册高龄求职者提供多样化就业机会，既缓解了劳动力结构性短缺问题，也拓宽了老年人社会参与的渠道。

为构建适应“超高龄”社会的劳动力支持体制，日本政府在医疗健康与养老领域持续投资，从多方位构建适老化社会服务体系。日本自1961年起实现全体居民医保覆盖，针对75岁以上群体实行“后期高龄者医疗制度”，将自付比例降至10%或20%，以减轻高龄人群的医疗负担，2011年后医疗支出占GDP比重均不低于10%(我国仅为5%左右)。服务供给方面，日本政府通过整合预防保健、医疗护理等服务，构建“社区综合护理体系”，并从公共服务硬软件设施更新入手，推进老年友好城市建设，结合远程医疗和数字健康管理技术，提升高龄者的服务可及性和连续性。

新加坡自独立之初就深刻认识到人才是国家发展的核心驱动力，不断优化政策举措与创新实践进行本地人才培育。新加坡政府每年投入高达10亿新元的专项资金,用于支持公民的多元化技能培训，并针对企业建立完善的激励机制，通过税收优惠等政策引导其加大对员工的培训投入。同时，新加坡政府实施“全球学校网络”战略，吸引全球顶尖名校在新加坡设立分校，这极大地丰富了新加坡的教育资源，为新加坡培养出具有全球竞争力的高素质人才。IMF数据显示，2005至2019年新加坡教育支出占政府总支出比例平均为19.2%，显著高于我国同期12.1%的平均值，这表明我国人力资本培育领域的支出提升空间仍然较大。

与我国不同，新加坡人口基数小，是典型的人才输入国，为吸引海外人才，产业环境优化和产业转型也是新加坡人力资本投资战略中的关键一环。近年来，新加坡政府大幅提高一般公共服务支出用以优化产业基础设施与营商环境。世界知识产权组织公布的2025年《全球创新指数》显示，新加坡连续三年跻身世界前五(排名第五)，我国首次进入世界前十(排名第十)。其中，新加坡在营商环境和基础设施(物流)方面均以满分位列第一名，我国分别排位第十六和十八名。最后，新加坡政府因势利导,政策引导产业结构变化,将人才培养与产业转型深度绑定,以产业需求为导向,构建精准匹配产业发展的人才引进模式，实现良性互动，这一支出结构变化下的产业结构转型也为我国发展新质生产力提供了前瞻借鉴。

3.警惕福利主义陷阱:阿根廷之谜

“投资于人”是否能够起到应有的作用，不但取决于支出绝对值或其占比的高低，还取决于社会保障体系的分配与实际需求是否符合，民众是否可以负担，覆盖范围是否公平。阿根廷曾经是世界上最富有的国家之一。以追赶指数衡量，1875年阿根廷与美国人均GDP之比为70.5%，此后70年均位于高收入经济体行列。直至1945年后，阿根廷陷入福利主义陷阱，以通胀和债务为代价的高昂社会福利支出使其经济增长停滞,与美国人均GDP之比滑落至46.7%,其后长期处于20%到 55%之间，说明阿根廷未能跨越中等收入陷阱，已从高收入经济体变回中等收入经济体，这为我国现阶段发展敲响了警钟。

阿根廷的福利主义思潮起于1946年庇隆当选阿根廷总统后推行的改革。庇隆政府强行支持建立劳工同盟，没收英美投资者在阿根廷的大部分资产，拒绝偿还外债，征收高额关税，甚至超发货币,以此为资金来源大幅提高工人工资与社会福利支出。借助于欧美生产尚未完全恢复的有利条件这些政策在短期内促进了经济增长。1945-1949年阿根廷年均经济增长率接近6%，工业产量上升25%，就业水平提高13%。但随后阿根廷政府赤字不断上升，通货膨胀高涨，市场价格扭曲，出口萎缩、竞争力下滑，最终导致经济长期衰退。1955年庇隆下台，福利主义思潮已在阿根廷民众的思想中生根发芽，庇隆时代的高福利、高关税政策在此后党派竞选中也都得到了保留。

福利主义思潮下的高额财政赤字是阿根廷通货膨胀率持续走高和债务危机频发的主要原因。1949年至今，阿根廷共经历过7轮高通胀时期和9次主权债务危机。庇隆下台后，高额社会福利支出下的财政赤字被各政权保留。主权政府为财政赤字融资的主要渠道包括国内金融市场、国际金融市场、央行财政赤字货币化融资和国际组织贷款。根据2020年阿根廷《社会稳固和生产恢复法》，中央政府在面临严重危机和经济崩溃时，需将确保政府债务和社会福利的可持续性作为优先项，这说明长期以来价格稳定并非阿根廷央行的首要目标，因此超发货币和向国际组织贷款成为阿根廷政府为维持社会福利支出的主要资金来源。2002年以来,阿根廷货币供应量维持超高增长速度,2019-2023年间基础货币量上升5倍左右。1949年至2023年，阿根廷累计已向IMF申请了22次融资已拨付总额达665亿特别提款权，期间多次违约。超发货币以维护财政可持续性的方式直接导致阿根廷通胀形势的恶化,主权债务违约增加国际市场融资成本,阿根廷政府被迫超发货币以偿还债务,陷入高通胀与高债务的恶性循环。

受制于不平等的社会结构与分配体系，阿根廷以通胀、债务和本币贬值为代价的高昂社会福利支出并未起到促进经济增长和稳定社会的功能。阿根廷的贫富分化起于殖民地时期形成的大地产制,，1990年左右基尼系数达到最高。其后阿根廷政府采取了向低收入阶层倾斜的国家干预政策，使基尼系数逐步下降。国家干预虽在短期内起到了调节收入分配的作用，但以经济体制的封闭和经济结构的僵化为代价，从而在长期丧失了经济效率，最终导致了一系列社会动荡和经济危机，基尼系数始终持续高于0.4。世界银行数据显示，阿根廷医疗支出占GDP的比率虽位居世界较高水平(10%左右)，接近我国的两倍，但在显著不平等的社会结构与分配体系下，贫困地区在预防疾病方面的社会支出的投入严重不足，社会矛盾持续累积，这表明如果不在“投资于人”的政策中加强对分配结构的考虑，仅仅依赖支出总量无法真正做到以人为本。