十五五规划时间线与绿色政策回顾

“十四五”时期是我国生态文明建设迈向系统化、战略化转型的关键阶段，标志着经济社会发展全面绿色转型的纵深推进。

1.“十五五”规划时间线:从谋篇布局到全面实施

1.十五五规划时间线与关键节点

“十五五”规则编制:系统性流程与“三级四类”特征。“十五五”规划编制流程主要包括前期研究形成思路、启动编制、通过《建议》、制定《纲要》、审议批准、公布实施等关键环节。“十五五”规划编制的主要特征是“三级四类”，“三级”即国家、省、市县，“四类”即发展规划、专项规划、区域规划及空间规划。其中，国家发展规划处于规划体系顶层位置，是其他各级各类规划的总指导。2023年2月，发改委启动“十四五”规划中期评估工作;2024年1月和3月，发改委先后发布了两批(第一批 26个、第二批16个)“十五五”规划前期研究课题征集公告;2025年3月，“十五五”规划编制工作正式启动;预计在 2025年10月左右，通过“十五五”规划《建议》，随后制定“十五五”规划《纲要》，最终将于2026年3月提交全国人民代表大会审议批准后正式公布实施。

2.国家战略导向:绿色发展成为核心关切

绿色发展是高质量发展的鲜明底色，经济社会发展绿色转型是实现高质量发展的必由之路。这一绿色导向在“十五五”前期布局中尤为突出:发改委战略规划司于2024年1月、3月及2025年4月、7月发布的“十五五”重大战略研究课题中，11 项聚焦绿色发展领域，涵盖全球能源格局演变应对、美丽中国建设路径、环境污梁防治举措、碳达峰目标实现路径等关键方向，既关注国际规则变化影响、也深耕国内新能源消纳、跨区域电力平衡等具体问题，形成全方位的绿色发展研究体系。此外，“十五五时期亦是实现碳达峰目标的收官期，预计将更大力度推动产业、能源、城乡建设等领域全面绿色转型从而能够将绿色发展新成效持续转化为经济增长新动能，为高质量发展筑牢生态根基。

3.高层定调:政治局会议释放“十五五”规划关键信号

7月中央政治局会议明确，将于10月召开二十届四中全会，聚焦“十五五”规划建议的顶层设计工作。会议指出，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化进程中承上启下、系统攻坚的关键阶段，需紧扣“稳中求进”工作总基调，在保持战略定力的同时强化进取意识，全面推进“五位一体”总体布局与“四个全面”战略布局的动态协同，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，注重统筹国内国际两个大局与发展和安全的动态平衡，通过科技创新催生新质生产力、推动产业结构向高端化智能化绿色化转型，最终实现经济质的有效提升和量的合理增长。

9月政治局会议进一步强调,“十五五”时期经济社会发展必须坚持党的全面领导。坚决维护党中央权威和集中统一领导，把党的领导贯穿经济社会发展各方面全过程;坚持人民至上，尊重人民主体地位让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民;坚持高质量发展，以新发展理念引领发展，因地制宜发展新质生产力，推动经济持续健康发展和社会全面进步;坚持全面深化改革，扩大高水平开放，持续增强发展动力和社会活力;坚持有效市场和有为政府相结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用;坚持统筹发展和安全，强化底线思维，有效防范化解各类风险，以新安全格局保障新发展格局。

2.“十四五”期间绿色政策发展

“十四五”时期是我国生态文明建设迈向系统化、战略化转型的关键阶段，标志着经济社会发展全面绿色转型的纵深推进。党中央、国务院将碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局，通过顶层设计与制度创新协同发力，推动污染防治攻坚战向美丽中国建设目标升级。五年间，绿色政策以“绿水青山就是金山银山”理念为根本遵循，构建了覆盖资源节约、环境泊理、生态保护、绿色产业等多维度的政策体系，实现了能耗强度显著下降、产业结构优化升级、生态环境质量持续改善等历史性成就。与此同时绿色低碳发展融入高质量发展全过程，通过强化标准引领、科技创新与市场机制，不仅提升了资源利用效率，更培育了绿色新质生产力，为全球气候治理与可持续发展贡献了中国方案。这一时期的绿色政策实践，为我国现代化建设与人与自然和谐共生的现代化格局奠定了坚实基础。

(一)三个五年计则中绿色转型不断完善、深化和细化

从“十二五”到“十四五”期间，我国绿色发展政策不断完善、深化和细化。从初步构建框架，到深化理念与制度建设，再到聚焦全面转型与协同推进。

“十二五”规划中，奠定绿色发展基础，在绿色发展领域有着较为全面的布局。在应对全球气候变化方面，明确提出控制温室气体排放，增强适应气候变化能力，并积极开展国际合作。在资源节约和管理上，从节能降耗、水资源节约、土地节约集约利用到矿产资源的勘查、保护与合理开发，均进行了详细规划。大力发展循环经济，涵盖推行循环型生产方式、健全资源循环利用回收体系、推广绿色消费模式以及强化政策和技术支撑。在环境保护力度上，强调污染物减排和治理、防范环境风险与加强环境监管。在生态保护和修复方面，构建生态安全屏障，强化生态保护与治理，并建立生态补偿机制。水利和防灾减灾体系建设也被纳入规划，旨在提高供水保障能力、增强防洪能力以及加强山洪地质气象地雷灾害防治。这一时期的政策为后续绿色发展奠定了基础框架，初步构建起涵盖多个领域的绿色发展政策体系。

“十三五”规划中，深化绿色发展理念与制度建设，在生态环保领域实现了重大突破。将“生态环境质量总体改善”列入全面建成小康社会新的目标要求，扩大了相关指标覆盖面并提升了标准，例如在能源消费总量和强度双控基础上，对水资源和建设用地也实施总量和强度双控。“绿色发展”提升为五大发展理念之一，单列章节且篇幅大幅增加，体现出其重要性被提升到前所未有的高度。首次提出“实行最严格的环境保护制度”，从制度层面强化绿色发展的落实，因应新《环境保护法》要求，构建规范统一、有效、科学的环境保护体系。特别提出“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”，并辅以建立全国统一的实时在线环境监控系统、健全环境信息公布制度等措施，为环境监测监察执法提供了强有力的制度保障，减少地方党政部门对环保工作的不良干预，为跨区域环境问题解决奠定基础。这一时期，绿色发展理念更加深入人心，制度建设进一步深化。

“十四五”规则中聚焦绿色发展全面转型与协同推进，在绿色发展方面有了更深入的推进。在生态系统质量和稳定性提升上，完善生态安全屏障体系，构建自然保护地体系，健全生态保护补偿机制。在持续改善环境质量方面，深入开展污染防治行动，全面提升环境基础设施水平，严密防控环境风险，积极应对气候变化，健全现代环境治理体系。在加快发展方式绿色转型中，全面提高资源利用效率，构建资源循环利用体系，大力发展绿色经济，构建绿色发展政策体系。类别指标上以“绿色生态”类取代“资源环境”类，且绿色生态指标虽数量减少但全部为约束性指标，体现出对生态环境保护工作更高的重视程度以及更强的导向性。更加注重减污降碳协同增效，促进经济社会发展全面绿色转型，强调从生产到消费、从基础设施到技术创新、从资源利用到制度保障的全方位绿色转型。

“十五五”将是我国绿色发展关键攻坚期。预计将优化顶层设计，细化目标路径，强化协同性，推进“双碳”政策落地，联动碳市场与监管，用好绿色金融政策工具。在国际合作与竞争中，我国预计将持续履行《巴黎协定》，深入参与并引领全球环境和气候治理。通过“一带一路”绿色发展伙伴关系倡议等，与共建国家开展务实合作，推进绿色基础设施建设、清洁能源开发和生态保护项目，为全球可持续发展贡献中国智慧与方案，在国际绿色发展舞台上发挥更重要的作用。

(二)“双碳”政策逐步落实，减排进程逐步体系化

在2010-2025年的三个五年规则中，五年规划中关于环境、气候与双相关政策从框架性指引逐步走向精细化、系统化，呈现出鲜明的连贯性与递进性。从目标演进来看，指标体系不断升级。从“十二五”时期聚焦能源消耗强度、污染物排放总量控制到“十三五”进一步强化综合性生态目标，再到“十四五”锚定碳达峰碳中和战略,“双碳”政策逐步落实，减排进程逐步体系化。这一变化既体现了我国环境治理从“总量控制”向“质量改善”的深化,更彰显了主动承担全球气候责任的大国担当。

在政策举措层面，治理体系从分散施策走向系统协同。“十二五”以节能减排为核心，通过产业结构调整、能源清洁化转型等单一领域突破;“十三五”构建起“污染防治+气候适应”双轨体系，深入实施污染防治行动计划，同时完善碳排放权交易试点、生态补偿等机制;“十四五”则形成“减污降碳协同增效”的整体性框架，将碳达峰行动方案与污染防治攻坚战深度融合，推动能源、工业、建筑等重点领域低碳转型，创新运用市场化工具和科技创新，政策工具的丰富性与协同性显著增强。

发展理念的深化同样清晰可见:“十二五”确立资源节约与环境保护的基本国策,“十三五”将绿色发展理念全面融入经济社会发展全局，“十四五”则将碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局，实现了从“被动应对”到“主动引领”的转变。这一过程中，经济发展与生态保护的关系从“对立取舍”走向“融合共生”，绿色低碳成为高质量发展的鲜明底色。

(三)ESG 信息披露逐步强制化、体系化

ESG信息披露逐步强制化、体系化。2024年1月11日，国务院发布《关于全面推进美丽中国建设的意见》，明确建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标。2024年，上交所、深交所、北交所、港交所及中国上市公司协会等多主体协同，从发布《上市公司可持续发展报告指引》明确披露“考纲”，到出台自律监管指南细化“教科书”式说明，再到港交所贴近IFRSS2做气候信息披露差异化安排，以及上交所推动沪市ESG披露质量三年行动、协会提供“教辅材料”与案例参考，政策从框架搭建到细节填充，从单一指引到多层级、多维度协同，逐步形成覆盖编制、监管、提升全流程的信息披露制度体系，助力上市公司ESG信息披露标准化、规范化、高质量发展。