央地财政关系现状如何?

地方财权与事权不匹配。

财权分配上，央地税收总体接近五五分。1994 年分税制改革奠定了当前的央地税收分配 的基础，随着税制改革的演进，目前各类税种的央地分成关系如下，四大税种中，消费 税为中央税，增值税央地 50：50 分成，企业所得税和个人所得税 60：40 分成，地方税 收以增值税、企业所得税等共享税为主，而地方专项税包括城镇土地使用税、房产税、 土地增值税等十个税种，规模相对较小。总体来看，近年来中央和地方的税收收入分配 接近五五分。

支出责任上，地方承担大部分财政支出，中央主要负责国防、外交等少量事务，地方承 担了大量社会文教、经济建设、基本政府职能支出。我国中央与地方的治理关系，借鉴 于苏联，中央事权责任较少，如国防、外交等，其他方面由中央指导地方执行落地。而 分税制改革主要是对于财政收入的重新分配，政府间事权和支出责任改革相对缓慢，目 前财政支出绝大部分仍由地方承担。2024 年，全国财政支出 28.46 万亿，其中中央支出 4.07 万亿，地方支出 24.39 万亿。分项看，中央仅主要承担国防、外交等少量事务，剩 余各类支出大多集中于地方层面。

地方财权与事权不匹配的问题依旧严峻。分税制改革后，中央财力增强，地方财政收入 占比大幅下滑，但地方支出责任并未明显变化，导致了地方财政收支不匹配的问题。此 后系列改革整体增加了地方财政收入比重，但央地财政支出责任的改革相对缓慢，并且 2016 年以来出台的中央与地方财政事权与支出责任划分方案，并没有明显调整央地的支 出责任，目前财政支出依旧集中在地方。2024 年地方财政支出占比 86%，地方本级财 政收入占比 54%，地方财政财权与事权不匹配的矛盾仍然较为突出。

从财政四本账的央地收支结构来看，地方“第一本账”的收支缺口较大，依赖中央政府 转移支付，“第二本账”和“第四本账”收支都集中在地方本级。一般公共预算收入在中 央和地方的占比相对均衡，2023 年分别占比 46%和 54%，这主要取决于主要税种的央 地分成比例。但地方的一般公共预算支出远大于中央，地方的收支平衡较为依赖转移支 付；政府性基金收入和支出都集中在地方本级，2023 年分别占 94%和 95%，主要是因 为政府性基金收入以国有土地使用权出让收入为主，而该收入全部归地方所有，中央不 参与分成。国有资本经营预算规模地方略高于中央，2023 年地方收支占比分别为 67% 和 56%。社会保险基金收入和支出基本来自地方本级。

 结构性的压力。1）地方支出责任过大，地方财政支出大于全国财政收入。近年来，经济下行、减税降费 政策推行、土地财政滑坡，地方政府尤其是基层财政愈发困难，（“推动财力下，，保障基 层财政运行”成为当前财政体制运行的主要倾向（尚希，等，2024）。财力下，的同时， 基地方政府的支出责任也随之扩大。从 2016 年起，地方财政支出开始大于全国财政收 入，即中央和地方本级的财政收入均无法满足地方的财政支出，并且差额呈扩大趋势， 差额部分需要地方发行地方债补足、或中央发行国债转移支付。 背后反映出支出责任地方化，地方政府负荷过重的结构性问题。一方面，这反映出近年 来财政逆周期调节的力度扩大，另一方面，这也体现出地方财政支出责任过大的结构性 问题，地方既要承担本级支出责任，又要承担中央共同事权和中央委托的支出责任，导 致地方政府负荷过重。这也与当前财政体制改革方向不尽一致，2016 年以来的政府间财 政关系改革指向事权和支出责任上移，而实践中支出责任呈地方化趋势。

2）地方财政赤字的扩大主要依赖中央转移支付，而 2022 年中央转移支付开始超过中 央财政收入。观察中央和地方一般公共预算的变化，地方一般公共预算收支差额呈逐年 扩大的趋势，2021-2024 年缺口扩大了 1.4 万亿，同期中央对地方的转移支付提高了 1.7 万亿，即地方的赤字缺口基本依靠中央转移支付的增量弥补。同时，2022-2023 年，中 央对地方的转移支付超过中央一般公共预算收入，即中央财政收入不仅全部用于地方转 移支付，还要利用结余资金和债务资金安排转移支付。

中央对地方的转移支付占中央财政支出的份额逐年提升，同时地方财力中转移支付的占 比提升。从 2008 年起，中央对地方转移支付数额在中央公共财政支出中所占的比例整 体呈现持续上升态势。2019 年以来，这一比例始终保持在中央财政支出的七成左右。转 移支付在地方公共财政收入中的占比，自 2018 年起呈上升趋势，2024 年达到 46%，转 移支付在地方一般公共预算收入中的占比几乎接近一半。

国际比较来看，我国的地方政府事权偏高，而中央政府事权偏低。2022 年，我国地方财 政支出/GDP 为 22.28%，中央财政支出/GDP 为 21.1%，与 G20 国家相比地方事权集中、 中央事权过低的特征明显。

细分领域看，我国地方政府在公共服务、经济事务、健康、社保等领域的支出责任过重。 2022 年，我国地方政府对经济事务的支出占 88.3%，明显高于英国、法国、日本、德国 等，反映出我国财政逆周期发力主要由地方政府实施。我国地方政府的公共服务支出占 比 72.8%，其他国家普遍在 10-40%；我国地方政府的健康支出占比 54.1%，高于日本 （29.4%）和美国（21.6%），而英国、法国、德国的相关支出大部分由中央政府承担； 社保方面，我国地方政府支出占比 46.1%，而海外国家社保支出主要由中央政府负担。