金融控股平台判定标准与监管政策回顾

我国金控平台的监管政策历经“试点探索—快速发展与风险累积—规范监管”的演变 过程。

一、金控平台判定标准

2020 年 9 月国务院发布《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定》（下称“决 定”）政策文件，明确金融控股公司是指控股或实际控制两个或两个以上不同类型金融 机构，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或股份有 限公司。 决定中提及的对金融控股公司准入标准较高。非金融企业申请设立金控公司需在注 册资本，股东、实际控制人，董事、监事和高级管理人员，补充资本能力，以及组织机构 和风险管理、内控制度等方面满足准入要求，整体来看要求较高，能达到要求的机构较 少，集中在大型金融央企及省级地方国企。并明确未取得金融控股公司许可证的，不得 从事本办法第六条所规定的金融控股公司业务，不得在名称中使用“金融控股”、“金 融集团”等字样。

正式获批金控牌照的央企集团仅两家，其他金融控股集团多为资本控股公司。根据 中国人民银行及国务院公开信息，目前正式获批和受理设立的中央金融控股集团共两家， 包括中国中信金融控股有限公司（2022 年 3 月获批）和招商局金融控股有限公司（2022 年 9 月获批），中国光大集团股份公司已提交设立金融控股公司申请。

二、金控平台监管政策演绎：2017 年以来迎来严监管，“退金令”效果持续

1、严监管为金控平台主基调

我国金控平台的监管政策历经“试点探索—快速发展与风险累积—规范监管”的演变 过程，核心监管政策脉络如下： 试点探索阶段鼓励金融机构综合经营（2002-2009 年）：2002 年国务院特批中信、 光大、平安三家企业开展综合金融控股集团试点，标志着金控模式在我国正式落地。政 策层面鼓励“稳步推进金融业综合经营试点”，但对实体企业投资金融控股公司持审慎态 度，央行在监管条例草案中初步建立资质准入要求，明确原则上不允许非金融企业发起 设立金融控股公司。2008 年《金融业发展和改革“十一五”规划》明确提出“鼓励金融机构 以金融控股公司模式发挥协同优势”，为金控平台发展提供政策支持。 快速发展阶段同步累积风险（2010-2016 年）：2010 年后，地方政府推动金融资源整 合，央企金控、地方金控和民营金控同步扩张。2010 年底国资委表态支持产融结合，根 据经济杂志公众号，截至 2016 年近 70 家央企拥有 150 余家金融子公司。但监管滞后导 致关联交易、资本空转等风险逐渐暴露，出现后续“明天系”“安邦系”等风险事件。2012 年 《金融业发展和改革“十二五”规划》继续支持综合经营试点，但要求“有效防范风险”。 同时，2013 年银监会发布《关于加强地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，开 始管控地方金控平台的债务风险，政策转向关注非金融系的金融控股公司。

规范监管阶段（2017 年至今）：2017 年第五次全国金融工作会议提出“规范金融综 合经营和产融结合”，具有标志性意义，此后监管层针对金控平台出台系列政策。2018 年 《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》要求非金融企业“不盲目向金融业 扩张”。2020 年《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定》与《金融控股公司监督 管理试行办法》明确非金融企业控股两类及以上金融机构需申请金控牌照，建立统一监 管框架；2021 年《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》要求平台企业参股 金融机构需“依法持牌合规经营”，进一步将平台控股、参股金控纳入监管；2023 年 10 月 中国人民银行编制调整后，金融控股公司的监管机构也由中国人民银行改为国家金融监 督管理总局，年末提出聚焦信托公司、财务公司、商业保理公司、私募股权投资基金“四 个领域”防范化解中央企业金融板块业务风险问题。2024 年中共中央政治局会议及之后 的国务院国资委扩大会议提出并深入落实《防范化解金融风险问责规定（试行）》，明确 中央企业将原则上不再新设、收购或新参股各类金融机构，特别是那些对主业服务效果 较小、风险外溢性较大的金融机构。

2、“退金令”实施效果持续

近年对央企金融业务严监管的政策中，“退金令”影响尤为广泛和持久，对防范产 业类央企涉金融业务风险有重要约束，也决定了央企金控数量维持现状为主难以继续扩 张的态势。

“退金令”下央企陆续剥离非主业金融资产。2023 年 6 月，国务院国资委印发《国 有企业参股管理暂行办法》，要求除战略性持有或培育期的参股股权外，国有企业应当 退出 5 年以上未分红、长期亏损、非持续经营的低效无效参股股权，退出与国有企业职 责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的参股投资。在《参 股办法》及中央防范化解系统性风险的政策导向下，2023 年 12 月以来，各央企产业集团 开始启动金融股权清理工作。2024 年 6 月国务院国资委发布《防范化解金融风险问责规 定（试行）》，此后中央企业进一步加速剥离非主业金融资产，聚焦主责主业。 从转让特征及趋势来看，股权转让案例主要聚焦在产业类央企，呈现“高频次、多 领域、强监管”特点。转让标的以地方性中小银行、保险经纪、小贷公司为主，此类机构 普遍与央企主业协同性较低，且风险外溢性较高，剥离后对于央企报表影响较小。未来 随着政策进一步收紧，预计中小金融机构股权交易将延续“挂牌多、成交难”态势，而外 资和专业化资本或成为重要承接力量。