五年规划如何制定?

五年规划的制定是一个系统工程。经过70多年的探索，我国的发展规划已经比较成熟、比较定型，是国家治理能力的集中体现，成为社会主义市场经济体制下经济社会发展的重要指引。

1.编制主体

五年规划编制主体是负责或参与规划编制的人或组织。五年规划参与主体主要包括:决策层起草编制层、参与层。

决策层主要指导文件起草，把握总体方向，提出意见，进行把关，并负责最终拍板决策。决策层包括中央政治局常委、中央政治局委员、国务院领导、全国人大常委会委员。其中，党中央处于核心领导地位。从“一五”到“十四五”，尽管经历了不同类型的规划决策过程，但党中央始终在五年规划编制中发挥核心作用。审查和批准五年规划纲要是全国人民代表大会的法定职权。

起草编制层主要是集中各方意见，负责文件的起草工作。起草编制层包括《建议》和《纲要》的起草组成员。党中央负责编制“建议”。国务院负责起草、编制“纲要”。其中，作为国务院的组成部门，国家发改委的职责之一就是拟定并组织编制五年规划，并负责规划的衔接和协调。国家发改委通过定期发布国家发展规划研究课题征集报告，面向社会各领域专家公开招标。

参与层主要是提供建议。主要包括部门有关机构和地方，全国人大常委会、专门委员会成员,全国政协、智库、公众。其中，中国人民政治协商会议主要通过参与规划调研、召开政协专题议政性常委会会议、协商会议等形式对规划编制提出建议。

2.决策机制

决策程序不断规范。从决策机制来看，“一五”计划由中共中央直接组织编制，计划草案由全国人大一届二次会议审议批准。从“二五”计划到“五五”计划，由于国内形势变化，五年计划的编制或由中央提出编制“建议”,或由计划部门提出“初步设想”“汇报提纲”和“计划纲要草案”“七五”计划开始，恢复了由党中央提出五年计划“建议”的做法,为“纲要”编制提供依据。“九五”计划开始，“建议”基本由历届五中全会通过。目前，已经形成了在党中央集中统一领导下。由党中央全会提出规划“建议”、国务院编制规划“纲要”、全国人大审查批准后向社会公布实施的制度安排。2025年4月27日，国家发展规划法草案首次提请全国人大常委会会议审议。草案把长期实践中形成的在党中央集中统一领导下，由党中央提出规划建议、国务院编制规划纲要、全国人大审查批准后公布实施的制度安排等以法律形式固定下来。

3.编制程序

经过长期的实践探索，我国五年规划编制流程已基本定型，大致包括前期研究与中期评估、形成基本思路和启动编制、通过《建议》、制定《要》、审议批准与公布实施等步骤。

第一，前期研究与中期评估。前期研究是编制好五年规划的基础工作。一般在每个五年规划实施的第三年，开始启动下一个五年规划的编制工作。其中一个重要环节是要对上一个五年规划实施情况进行中期评估(从2003年“十五”开始探索中期评估)。2023年2月，国家发展改革委召开“十四五”规划实施中期评估工作启动视频会议。前期研究重点围绕关系未来五年和更长时期经济社会发展的全局性和战略性问题、关系人民群众切身利益的热点难点问题开展重大课题研究。国家发改委通过定期发布国家发展规划研究课题征集报告，面向社会各领域专家公开招标。

第二，规划思路形成和启动编制。在前期研究基础上，进一步聚焦重点，对若干重大问题进行攻关，并在此基础上形成有关未来五年经济社会发展的“基本思路”。五年规划“基本思路”由国家发展改革委牵头提出，经国务院同意后，提交中央“建议”起草组参考并专题汇报。这一阶段涉及两个重要文件起草。一是中央“建议”起草组在中央政治局常委会领导下研究起草“建议”二是“建议”发布前，国家发改委牵头同步起草“纲要框架”。

第三，通过建议。“建议”主要对国家发展进行全局性、战略性、系统性的谋划和部署，由党的中央委员会全体会议审议通过。“建议”起草组通过广泛听取各方面意见和建议，反复进行讨论修改。“十四五”建议稿起草期间，中央政治局常委会召开了3次会议、中央政治局召开了2次会议分别审议建议稿。2020年10月，十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。

第四，制定纲要。“建议”发布后，国务院成立“纲要”草案起草组，根据“建议”正式起草“纲要”草案,形成具有宏观性、指导性、可操作性的纲领性文件,为未来五年发展提供行动指南。

第四，审议批准和公布实施。根据《中华人民共和国宪法》，“纲要”草案由全国人民代表大会审查批准。“纲要”起草组根据各方面意见建议形成修改后的“纲要”草案和修改说明，报国务院批准后提交全国人大主席团审查，最后提交全国人大全体代表大会批准通过。通过批准后，对外正式公开发布，并通过多种形式进行官传解读。国务院分解落实任务，组织全国实施。