中美关系阶段与形势分析

中美关系或仍将处于竞争大于合作阶段。

中美关系可能是世界上最重要、同时又是最复杂的双边关系之一，而中美之 间复杂的战略博弈受到两国实力消长、意识形态差异、国际和国内政治、社会环 境等因素的共同影响，自 1949 年新中国成立以来，中美战略关系经历了若干次重 大变化，从 20 世纪 50 年代的敌对到 20 世纪 70 年代的破冰，再到改革开放以来 的合作和竞争，我们认为可以总体上分为以下六个阶段和四种状态：

第一阶段：1949 年至 1970 年，冷战背景下中美关系总体处于“战略对抗（竞 争）”（strategic confrontation）状态。1949 年 10 月 1 日中华人民共和国成立 时，美国仍承认并维持与中国台湾当局的外交关系。1950 年朝鲜战争爆发后，美 国迅速参战并派遣第七舰队进入台湾海峡，中美双方在朝鲜战场上直接对抗。美 国战后对华实行遏制政策，并于 1954 年 12 月与中国台湾当局签署所谓的美蒋 “共同防御条约”，进一步巩固中国台湾对抗大陆的地位。这一阶段的特征是政治 意识形态对立、无官方互访、军事对抗频繁，同时双方偶有会谈沟通但未消除根 本分歧。

第二阶段：1971 年至 1988 年，中美关系破冰，双边关系实现大幅缓和，开 始建立初步的战略合作。1971 年 7 月，基辛格秘密访华，中美关系进入新的历史 阶段。1972 年，美国总统尼克松访华，与周恩来总理就两国分歧进行了沟通并发 表《上海公报》，首次倡导相互尊重、平等相待、求同存异原则。1979 年 1 月 1 日，中美正式建交，美国承认中华人民共和国政府为中国唯一合法政府；两国同 时发表的《建交公报》强调一个中国原则。中美先后发表的上海公报、建交公报以 及“八·一七”公报等文件，构建了双边关系的基本框架。80 年代成为了中美关 系的“蜜月期”，这一时期双方在政治、经济、科技和文化等领域不断扩大交流合 作，战略上大多以联合遏制苏联为基础，尽管在中国台湾问题等方面仍有分歧。

第三阶段：1989 年至 1995 年，中美关系进入一种中间状态状态，既有合作 也存竞争/对抗。一方面，90 年代后，苏联的解体使中美之间丧失了安全合作的基 础；另一方面，1989 年，美国总统布什（老布什）借我国春夏之交发生的政治风 波发表声明，指责中国“违反人权”，并对中国实行包括停止双方高级官员互访、 暂停两国间一切军售和商业性武器出口在内的制裁措施，导致中美关系急剧下降 至建交以来的最低点。1992 年 9 月，老布什不顾历届政府作出的承诺，批准向中 国台湾出售 150 架 F-16 战斗机，中方认为此举违反了中美“八·一七”公报而提 出强烈抗议。尽管如此，中美双方在经贸和民间交流方面并未完全中断，据中国 海关统计，中美贸易额从 1990 年的 117.7 亿美元增加到 1997 年的 489.9 亿美 元，年均增长高达 22.6%。总体来看，这一阶段两国虽无官方同盟，也无激烈军 事冲突，但在中国台湾、人权等问题上“战略模糊”，即美方在一定程度上既承认 一个中国原则，又保持对台支持，双方关系既存在合作又有对抗和竞争。

第四阶段：1996 年至 2008 年，中美关系进入第二次战略合作（strategic cooperation）阶段，合作大于竞争。在克林顿政府时期，中美两国虽经历了一些 困难和挫折，但最终两国关系逐步进入上升阶段。然而，美国总统布什（小布什） 上台后，强调美中之间的关系不应该是“战略伙伴”关系，而将美中关系定位为 “战略竞争”关系。2001 年 4 月，还发生了中美南海撞机事件，中美关系一度陷入僵局。不过，到了 2001 年 9 月 11 日，美国遭受恐怖袭击，中国政府表示声援 并积极与美方开展反恐合作，不久美国总统布什（小布什）访华时称将与中国建 立“建设性的合作伙伴关系”，并表示美国政府期望在各个领域扩大和加强与中国 的合作。到小布什第一任期快结束时，时任美国国务卿鲍威尔用“目前正处于 30 多年来最好的时期”对中美关系作了评估。

第五阶段：2009 年至 2016 年，中美关系则总体呈现战略竞合（strategic coopetition）态势，既有合作也存竞争。2008 年全球金融危机爆发后，为巩固美国 的领导地位，奥巴马政府开始与中国展开战略竞争，同时也强调与中国的合作。 2009 年 11 月，美国总统奥巴马应邀访华，双方发表《中美联合声明》，表达了共 同应对全球挑战、促进互利共赢的意愿。此后两国在经济、科技、教育、气候等领 域继续深入合作，如进行多轮中美战略与经济对话。但与此同时，双方在南海主 权争议、贸易逆差、网络安全等问题上也出现过摩擦。

第六阶段：2017 年至今，中美关系逐步进入战略竞争（strategic competition） 新阶段，冲突与对抗特征明显。自 2017 年唐纳德·特朗普（Donald Trump）执 政、2018 年美国挑起对华贸易摩擦以来，中美关系的合作基础逐步被打破，竞争 与对抗开始显著增多。在地缘政治上，两国在亚太地区争夺影响力更加明显。美 国于 2017 年发布的新版《国家安全战略》（National Security Strategy，NSS）明 确将中国界定对美国构成全面挑战的“战略竞争对手”（competitor），“大国竞争” 取代恐怖主义成为美国国家安全的主要挑战。进入 2020 年后的拜登任期，“对华 强硬”和中美竞争进一步强化，2023 年 4 月，美国国家安全顾问杰克·沙利文 （Jake Sullivan）在布鲁金斯学会发表演讲，全面阐述了拜登政府的国际经济政 策议程，并首次将其总结为“新华盛顿共识”（New Washington Consensus）。在 沙利文演讲前后，美国商务部长雷蒙多围绕“美国的竞争力与中国挑战”、财政部 长耶伦围绕“中美经济关系”、拜登围绕“拜登经济学”分别发表了主题演说，整 体来看，这四场演说的核心思想高度一致，意味着美国以经济全球化和自由市场 经济为核心的“旧共识”日渐式微，其执政共识逐步转为所谓的“新华盛顿共识”， 美国的经济理念和战略实践正发生大幅度的变化与转型。 2025 年美国大选，“中国威胁论”似乎成为美国的“政治正确”，“特朗普 2.0” 延续了美国两党一致的对华认知，依旧视中国为最大的战略竞争对手，试图对华 进行极限施压和全面遏制，美国正加快向印太地区进行战略转移。美国国防部长 海格塞斯近期签署的《临时国家国防战略指导意见》将中国称作所谓“唯一步步 紧逼的威胁”。海格塞斯出访欧洲时也明确表示，严峻的战略现实使美国无法将主 要精力放在欧洲安全上，欧洲安全已经不是美国的首要任务，同时还不断放大“中 国威胁论”。海格塞斯上任后的首次欧洲访问和随后的亚太之行，都透露出其对中 国的强硬态度，特朗普政府的军事战略和对华政策“图穷匕见”。

结合上文，我们看到自特朗普 1.0 任期以来，中美关系的竞争与对抗显著增 多，进入特朗普 2.0 任期，我们系统性梳理了特朗普及其团队发布的一系列报告、 战略和政策文件，希望从中长期把握其整体战略意图，我们发现特朗普的核心诉 求是在“美国优先”的思想下，通过改变全球分配体系的方式来满足自身的战略需要， 化解其面对的内部和外部问题。从这个角度来看，我们认为中美关系仍将处于竞 争大于合作的阶段，短期市场关注较多的“对等关税”战略只是一种手段和工具， 而非目的，这也决定了中美仍将在诸多领域展开博弈和竞争。后文，我们将从政 治、军事、投资、产业、科技、贸易、汇率等七个方面进行详细介绍：

一是，从政治层面看：2025 年，特朗普高举孤立主义和“美国优先”大旗， 在内政外交方面频频发力，对内打击非法移民、推动联邦政府机构改革等，对外 加征关税、退出国际组织等。美国优先政策研究所（AFPI）曾于 2024 年 5 月发 布的专著《美国优先：美国国家安全的方法》（An America First Approach to U.S. National Security），对“美国优先”的理论和实践路径做了系统梳理，主要围绕 五大核心议题展开：1）军事威慑的重构：主张强化传统军事实力（如核武现代化、 太空军事化），同时批判过度依赖盟友的“战略外包”风险；2）经济安全的武器 化：通过贸易保护主义（如对华关税）、供应链本土化、能源独立等手段，将经济 政策纳入国家安全范畴；3）技术主权的争夺：强调人工智能、量子计算等关键技 术领域的“脱钩”与自主创新；4）意识形态边界的强化：抨击“全球主义”对美 式价值观的侵蚀，呼吁以文化自信抵御外部渗透；5）国内制度的韧性建设：从选 举安全到边境管控，将内部治理与外部威胁直接关联。 此外，美国保守派智库机构传统基金会（Heritage Foundation）也曾发起过 一系列政策提议，即所谓的“2025 项目”（Project 2025）。虽然特朗普在竞选期间曾多次表示与该项目撇清关系，但实际上“Project 2025”的作者们今年以来却 大批量入阁，特朗普今年正式就职以来的诸多动作也与其中的政策建议不谋而合。 据《华尔街日报》，特朗普的行政命令有一半以上与 Project 2025 的建议相符，该 书列出的 40 位作者中的大多数如今已成为特朗普团队的关键人物。Project2025 的主要文件《领导力授权：保守派的承诺》（Mandate for Leadership 2025:The Conservative Promise）概述了四个主要目标：恢复家庭作为美国生活中心的地位、 瓦解行政国家捍卫国家主权和边界以及保障上帝赋予的个人自由生活权利，重点 聚焦于国内优先事务。

二是，从军事层面看：从奥巴马政府的“亚太再平衡战略”开始，到上届特 朗普政府提出“印太战略”，再到拜登政府延续这一战略，美国的战略重点逐步从 大西洋转向印太，这一结构性转变本质上是应对中国崛起引发的权力格局变迁， 其战略纵深已从“第一岛链”延伸至印度洋-太平洋交汇区域的“第二岛链”。海格 塞斯签署的《临时国防战略指导意见》将中国称作所谓“唯一步步紧逼的威胁”， 军事上的对华强硬态度同样不容忽视。

三是，从投资层面看：2025 年 2 月 21 日，特朗普签署了名为《美国优先投 资政策》（America First Investment Policy）的总统备忘录，美国投资审查机制进 一步加强。在《美国优先投资政策》之下，美国外国投资委员会（CFIUS）的角色 和权限可能将继续加强，有望成为特朗普政府推动中美资本流动“政治化”的关 键工具之一。近年来，随着自身权限的逐步提升，CFIUS 的审查强度也在不断增 强，并对涉及国家安全的外资交易采取了更为谨慎的态度。

四是，从产业层面看：当前中美各自具备优势产业，美国一方面需要强化自 身优势产业的领导地位，另一方面则需要补上劣势产业的短板，后者则可能通过 关税、制裁等方式达到目的。当前中美在全球产业链中的竞争态势呈现出优势互 补与战略博弈并存的特点，美国的核心优势在于其科技创新生态和金融霸权体系 的支撑，而中国的核心优势则在于智能制造网络、数字基建规模以及全产业链协 同等。对于美国而言，一是需要强化自身在新兴技术等产业的领导地位，另一方 面则需要补足劣势产业的短板，例如对于特朗普政府促进“制造业回流”的核心 议题，除了相应的产业政策之外，关税、制裁等方式也是达成目的的手段。

五是，从科技层面看，在中美战略竞争加剧的背景下，美国对华科技遏制措 施不断升级，对华科技政策日趋强硬，科技领域成为中美战略竞争的“主战场”， 科技竞争也已经成为这场战略竞争的核心焦点之一。中美科技竞争是一场政治、 经济、技术、产业等多重因素交织共生的大国战略博弈，美国对华科技遏制也愈 发呈现出对关键技术“卡脖子”、竞争联盟化、手段多元化等关键特征。当前中美 在关键技术领导地位的竞争日益激烈，中美技术竞争格局或将愈发狭窄，未来美 国在科技领域可能呈现对内推进“AI 曼哈顿计划”+对华半导体管制的发展态势。

六是，从国际经济和国际金融（贸易和汇率）的角度看，从《美国优先贸易 政策》备忘录到《对等贸易和关税》备忘录，再到最终的“对等关税”行政令，特 朗普的“对等关税”政策推进迅速，对全球金融市场和贸易环境形成较强冲击。除 依据 IEEPA 的“对等关税”外，301 关税、201 关税和 232 关税等基于特定贸易 调查的政策亦是特朗普政府可能继续使用的关税工具，此外，取消永久正常贸易 关系（PNTR）地位或是一项极具针对性的终极策略。更近一步看，关税是特朗普 最擅长的“大棒”，也是所谓的“海湖庄园协议”构想中的关键工具，“对等关税”的启动意味着“海湖庄园协议”也不再是纸上谈兵，以“安全保护伞”为基底 （defense umbrella）,特朗普政府可能遵循“先关税、后汇率”逐步推进国际贸易 体系的重构和美元汇率的重估。 因此，综合上述各领域来看，我们认为中美关系仍旧处于竞争大于合作的阶 段，“特朗普 2.0”所施行的关税政策不仅是美国对外经济政策的常规工具，更是 在中美战略竞争中发挥多重作用的战略杠杆。它既是经济博弈的前沿阵地，也是 政治、军事、科技等领域综合施压的一部分。作为“美国优先”战略的体现，关税 政策承载着遏制中国、重塑全球产业链、强化美国国内制造业、拉拢盟友对华施 压等多重目标。在中美竞争不断加剧的背景下，关税从单纯的贸易调节手段，演 化为服务于国家安全、产业安全、科技安全乃至地缘安全的综合性政策工具，成 为美国在战略竞争中打出的一张关键牌，也是未来中美博弈走向的重要风向标。