我国失业保障体系现状与挑战分析

2023 年我国失业保险制度覆盖率超五成，但农民工、灵活就业人员等重点群体失 业保险覆盖率或仍明显较低。

1.我国失业保障体系现状如何？

作为支撑失业保障体系运转的专项基金，失业保险基金显著发挥逆周期调节作用。 2020 年，随着城镇调查失业攀升，失业保险支出增速一度超 140%；2024 年底以来 稳就业承压下，失业保险基金支出持续提速，一季度累计同比达 22.4%。失业保险基 金收入增速与支出呈“镜像”关系，经济承压时支出增速提升、收入增速下滑，经济 修复时反之。从当年结余来看， 近年失业保险基金逆周期作用发挥明显，呈现支出大 于收入状态；2023 年经济修复下，失业保险基金当年结余才由负转正至 322 亿元。截 至 2024 年底，全国失业保险基金滚存结余达 3342 亿元 。

我国失业保险基金收入由失业保险费、保险基金利息收入、财政补贴及其他资金1构 成。2018 年以来，我国失业保险基金收入持续增长（2020 年受阶段性减免企业社保 费政策影响，失业保险基金收入短期下滑），2023 年失业保险基金收入达 1807 亿元。 从资金来源看，我国失业保险基金收入九成源自失业保险费，2018-2023 年保险费收 入占比 89.5%，利息收入占比 8.3%，其他资金占比 1.8%，财政补贴占比在 0.4%左右。

失业保险基金支出重点投向失业保障、预防失业、稳定就业等领域。失业保险基 金支出重点投向失业人员基本生活保障，如失业保险金、失业期间医疗保险费代缴等， 2018 年以来两项支出合计占比约 40%，分别为 32%、8%。2020 年起，失业保险基 金支出向预防失业、提升就业技能等领域倾斜，2023 年稳岗补贴及技能培训补贴占比 达 19%、较 2018 年提升超 10 个百分点。其他类支出主要投向当年推行的稳岗留岗等 政策领域，2018 年以来占比约 43%2。我国失业保险基金支出逐步形成“保生活—促 培训—助就业”的闭环支持体系。

缴纳和领取方面，失业保险费缴纳遵循“共担共责”原则，失业保险金领取设置 一定门槛。当前，只有签订劳动合同、建立正式劳动关系，雇主及雇员才会缴纳失业 保险。费率方面，全国统一执行 1%的上限，雇主及雇员具体分摊比按照各省情况调整。 失业保险金领取需满足缴费满 1 年、非自愿失业、办理失业登记等条件，期限按缴费 年限确定为 12-24 个月。具体发放标准由省级政府确定，一般介于最低工资标准与低 保标准之间。失业保险金领取期间，失业群体可享医疗补助、职业培训等政策支持。

2. 我国失业保障面临哪些挑战？

2023 年我国失业保险制度覆盖率超五成，但农民工、灵活就业人员等重点群体失 业保险覆盖率或仍明显较低。自 2003 年起，我国失业保险参保人数持续增长， 2010-2023 年参保人数从 1.34 亿人增至 2.4 亿人，覆盖率从 38.6%升至 51.8%， 增幅超 13%。但新业态劳动者、农民工等重点群体参保率或依旧较低。智联招聘数据 显示，新型灵活就业职位社保覆盖率远低于传统就业职位。新型灵活就业职位的社保 覆盖率在 2021 年第 2 季度之前基本保持在 35%左右的水平，之后持续下降，2023 年 第 1 季度只有 19%，明显低于传统就业职位的 55.4%的社保覆盖率3。

2019 年以来，我国失业保险参保受益率虽微幅上行，但整体水平仍不足 5%。 2023 年，全年失业保险参保受益率4达 3%，较 2019 年最低点提升 0.8 个百分点；年 末失业保险参保受益率5亦提升至 1.4%。尽管参保受益率自 2019 年起持续回升，但整 体仍处于历史较低水平。2023 年，失业群体受益比例6达 14.7%，或意味着仅有不到 15%的失业群体可享受失业保险保障。低受益率的背后，一方面或由于失业保险金领 取存在“累计缴费满 1 年”、“非因本人意愿中断就业”等刚性门槛；另一方面也可 能是部分劳动者因不熟悉申领流程、顾虑失业登记影响后续求职等原因而放弃申请。

从地区分布来看，部分地区的失业保险基金收支平衡面临压力。2019 年起，地方 失业保险基金的收支压力逐渐显现。2019 年，共有 11 个地区的失业保险基金当年结 余为负数；2020 年至 2022 年，当年结余为负的地区数量分别增至 30 个、14 个和 21 个。2023 年，地方失业保险基金的收支压力有所改善，当年结余为负的地区仅有 3 个 （重庆、天津、辽宁）。虽然地方失业保险基金的收支压力明显缓解，但部分地区失 业保险基金的可持续时间依然较短。2023 年，仍有 9 个地区的失业保险基金支出可持 续时长低于 24 个月（浙江、江苏、海南、广东、上海、辽宁、重庆、北京、天津）。