高标准农田建设实施背景与推进现状如何？

粮食安全有待稳固，粮食生产仍需扶持。

我们认为高标准农田建设相关政策未来会大力投入、持续推进，核心原因是我国目前粮食 安全的格局还不稳固，粮食产能的建设仍有较大稳固和提升的空间。 我国是粮食消费大国，大豆等部分品类对外依存度仍较大。根据 iFind，2024 年四大主粮 （稻米、小麦、玉米、大豆）我国均有不同程度进口，进口量之和为 1.32 亿吨，其中大 豆进口 1.05 亿吨，占绝对多数，此外玉米、小麦的进口量也都在 1000 万吨以上。从对外 依存度上看，2024 年我国四大主粮整体的对外依存度为 18%，同比 2023 年下降 2.1pct， 在表观消费量持续扩张的情况下主粮进口有所收缩，展现了粮食安全自主可控的工作成果， 但分品类来看，虽然大豆和玉米的对外依存度显著下降，但大豆的对外依存度仍然高达 83.6%，始终处于极高的水位。

分国别来看，巴西目前是我国粮食进口主要来源国，美国依然占据重要份额。根据南京国 家粮食交易中心，2024 年我国自巴西进口大豆和少量玉米总计 8111.3 万吨，占我国粮食 进口总量的 51.5%，已经成为我国第一大粮食进口来源。美国仍是我国重要的大豆和高粱 进口地，2024 年进口总量 3179.3 万吨，虽然同比 2023 年下降了 8.5%，但仍贡献我国粮 食进口量的 20%，居第二，其余主要进口来源还包括澳大利亚、阿根廷、乌克兰等。因此 我国目前粮食进口仍在一定程度上对美国有依赖。

主粮种植收益相对较低。根据《全国农产品成本收益资料汇编》里对三大主粮（稻米、小 麦、玉米）种植收益的统计，2022 年三大主粮亩均现金产值为 1442 元，扣除流转地租金、 雇工费用与化肥、种子、机械作业费后（不扣除家庭用工这家与自营地折租），现金收益 为 779 元。根据《优化施肥对小麦-玉米轮作体系产量、养分平衡与生态环境效益的影响》， 小麦-玉米轮作是我国华北平原的主要种植模式，则可以简单估算，2022 年华北平原亩均 年种植净收益约为 1558 元。根据《中国农村政策与改革统计年报 2022》，我国经营耕地 的农户数约为 2.33 亿户，其中 83%经营耕地面积在 10 亩以下，户均经营耕地面积 6.7 亩， 整体经营规模较小；据此大致估算可得 2022 年华北平原种植主粮的农户每户每年平均种 植收益为 10496 元，这还未考虑 2022 年是国内粮食价格比较高的年份。而根据国家统计 局，2022 年我国农村居民人均可支配收入为 20133 元，2024 年该数值达到 23119 元，过 去十年复合增速为 8.2%，因此对比我国农村居民目前的经济状况，主粮种植收益整体处 在比较低的水平。

我国存在一定的耕地撂荒现象。根据《The extent, drivers and production loss of farmland abandonment in China: Evidence from a spatiotemporal analysis of farm households survey》，2020 年我国粮食主产区和非主产区耕地撂荒比例分别为 7.4%和 16.9%，撂荒造成的当年粮食损失达 4923 万吨；农业劳动力短缺和耕地质量一般导致的农 业比较收入低是根本原因。分省份来看，主要产粮区中，湖南、湖北、山东、安徽的撂荒 率较高；非主要产粮区中，山西、新疆、重庆、浙江的撂荒率较高。

城镇化加剧农业劳动力流失与农村人口老龄化，农业生产效率亟待提高。根据 Wind，2024 年外出农民工人数达 1.79 亿，同比+1.2%，创近年来新高；2024 年第一产业就业人数继 续下滑至 1.63 亿，同比-3.5%。农村劳动力流失背景下，农业生产的效率亟待提高。

根据《高标准农田建设通则》，高标准农田建设是指为减轻或消除主要限制性因素、全面 提高农田综合生产能力而开展的田块整治、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境 保护、农田输配电等农田基础设施建设和土壤改良、障碍土层消除、土壤培肥等农田地力 提升活动。2021 年 8 月，农业农村部印发《全国高标准农田建设规划（2021-2030 年）》 （以下简称《规划》），并对各个地理地区的建设重点，分为田块整治、土壤改良、灌排设 施、田间道路等多个方面进行了细致的规划安排。以黄淮海区为例，《规划》要求实现耕 地田块相对集中、田面平整,耕作层厚度一般达到 25cm 以上；平原区土壤有机质含量一般 不低于 15g/kg，土壤 pH 值一般保持在 6.0-7.5；水资源紧缺地区灌溉保证率达到 50%以 上,其余地区达到 75%以上；机耕路路面宽度一般为 4-6m，田间道路直接通达的田块数占 田块总数的比例，平原区达到 100%、丘陵区达到 90%以上。针对东南区山地丘陵多、地块 小而散的特点，《规划》提出山地丘陵区因地制宜修筑梯田,梯田化率达到 90%以上；通过 表土层剥离再利用、客土回填、挖高垫低等方式开展土地平整，增加农田土体厚度。

我国高标准农田建设的政策历史已有十多年，建设目标稳步提高，规划长远。2013 年，国务院批复了财政部的《国家农业综合开发高标准农田建设规划》，明确到 2020 年完成高标 准农田建设 4 亿亩。2021 年的《规划》明确提出到 2022/2025/2030 年分别累计建成高标 准农田 10/10.75/12 亿亩、到 2025/2030 年累计改造提升高标准农田 1.05/2.8 亿亩的约 束性目标。2025 年 3 月，国家颁布《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》，确 定主要目标是到 2030 年累计建成高标准农田 13.5 亿亩，累计改造提升 2.8 亿亩，到 2035 年将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田，累计改造提升 4.55 亿亩。根据新华 网，我国划定 15.5 亿亩为永久基本农田，因此从国家最新政策看，2030 年的新建目标相 比之前提高了 1.5 亿亩，并新增了 2035 年的新建和累计改造目标。根据农业农村部，2024 年全年新建和改造提升高标准农田超过 8000 万亩，总体来看，国家制定的政策规划对应 2025-2035 年平均新建和改造提升高标准农田面积与 2023-2024 年接近。

万亿国债加码高标准农田建设补贴，有望有效吸引私人投资。2024 年一季度财政收支情 况国务院新闻发布会中提到，中央财政对高标准农田建设的亩均补助标准将由 1300 元提 高到 2400 元。据项目统计，现有的高标准农田建设单亩投资一般不到 3000 元，扣除国家 补贴和少量省市补贴，项目承包方需投入的自有资金仅为约 500 元/亩。我国高标准农田 建设目前除了建设改造面积稳步推进外，在粮食安全、增收增产上的成效也已较为显著。 根据《规划》，建成后的高标准农田,亩均粮食产能增加 10-20%，平均每亩节本增效约 500 元，有效增加了农民生产经营性收入。考虑到具体建设投资与国家补贴、降本增效额度的 关系，我们认为高标准农田建设项目对私人投资方较有吸引力。

高标准农田建设大大改善了机耕、灌溉条件，使得农村不需要以土地流转的形式就能形成 良好的农业产业分工，具体的表现就是专业农业服务组织发展壮大。而这又改变了下游农 机客户结构，使得使用大拖的集中作业占比提升。根据政府网站，我国农业社会化服务组 织服务的小农户数量由 2018 年的 4100 万户提升到 2023 年的 9400 万户，年均复合增速 约为 18.1%。

高标准农田建设的改造需求仍然突出。根据《中国高标准农田建设现状与发展趋势》，已 建成的高标准农田主要集中在长江中下游区、黄淮海区、东北区，各地已建高标准农田改 造提升的需求较大。当前高标准农田建设存在的问题主要是工程设施老化和耕地地力不足， 其中，以灌溉排水工程和田间道路工程的老化问题最为凸显，地力问题中最为普遍的是土 壤有机质含量低。因此前期已建成的高标准农田仍有大量改造需求。