全球生育补贴政策及效果如何？

补贴体系成熟，政策成效分化。

一、政策概览：海外已构建成熟的生育补贴体系

1、政策导向：鼓励生育大势所趋，欧洲先行、亚太跟进。全球生育水平持续下滑，老龄化加速。总和生育率（Total Fertility Rate，简称 TFR）是指 一个人口群体的各年龄别妇女生育率的总和，常用于衡量一个国家和地区的生育水平。 一般来讲总和生育率至少要达到 2.1 才能完成世代更替，因此 TFR=2.1 又被称为人口更 迭水平。全球总和生育率自 1963 年的峰值 5.32 一路下滑至 2023 年的 2.24，已较为接近 人口更迭水平，同时伴随人口老龄化加剧，65 岁以上人口占比已远超联合国老龄化标准 7%、提升至 10%。在此背景之下，生育政策转向，诸多国家的生育政策由控制生育转向 鼓励生育。

分地区看，欧洲国家老龄化严重、较早开启鼓励生育政策，亚太相对滞后且补贴力度偏 弱、人口老龄化加速。 欧洲：20 世纪即开启生育补贴，补贴力度较大，总和生育率自 80 年代企稳。较早 进入人口老龄化阶段、老龄化最为严重，代表性欧洲国家多在 20 世纪中叶即开启生 育补贴政策，如法国更是早在 1920s 就开始了生育补贴，且补贴力度较大，家庭福 利占 GDP 比重可达 2%-3%。政策历经多年成效初现，欧洲总和生育率自上世纪 80 年代起即接近企稳，2000 年至 2022 年基本维持在 1.4 的水平，法国更是稳定在 1.7 以上。 亚太：21 世纪初转向生育鼓励政策，补贴力度偏弱，总和生育率较低。进入 21 世 纪，亚太地区老龄化加速，代表性国家如新加坡、日本、韩国转向鼓励生育政策多 于 20 世纪末 21 世纪初，晚于欧洲，且补贴力度偏弱，家庭福利占 GDP 的比重低于 2%，总和生育率已降低至 1 左右的较低水平，韩国更是成为全球总和生育率最低的 国家。 美洲：老龄化程度相对低，虽补贴力度低，总和生育率仍维持中等水平。代表性国 家老龄化急迫和严峻度较欧洲和亚太低，虽生育补贴力度偏低，但总和生育率维持 在中等水平。

2、政策体系：补贴在“生”更在“养”，构建生育友好型社会成关键。补贴在“生”更在“养”，构建生育友好型社会极为重要。生育补贴政策可按“生（短 期）和养（长期）”、“显性补贴和隐性补贴”两个维度进行划分。而生育补贴政策中， 补贴在“生”更在“养”，如在 2015-2019 年生育率低于替代水平的 82 个国家或地区中， 88%/78%的国家提供儿童保育补贴、家庭津贴等长期补助，仅 49%的国家提供一次性支 付的生育鼓励金，另外日本民意调查中有 56%的民众不满儿童补贴金额，比重超过一次 性补贴。同时提供长期维度的福利、构建生育友好型社会同样重要，日本民意调查中约 50%左右的人抱怨“育儿和工作很难兼顾”、“育儿负担偏重于女性”。

欧洲国家生育补贴政策起步较早，现已经形成补贴力度高、且较为成熟完备的政策 体系。一方面补贴力度较大且基本稳定，2019 年欧盟平均家庭补贴占 GDP 比重达 2.6%，现金补贴、实物/服务补贴（如免费托育等）、税收减免等多种类型兼具，产 假/陪产假/育儿假由政府以正常工资的一定支付率为雇主代为支付休假期间薪资；另 一方面，营造起较为生育友好的环境，儿童托管基础设施较为完备、托管率高，同 时从住房、教育等各领域给有孩家庭全方位支持，如建房或购房补贴、教育免学费、 减少就业市场上对女性雇员的歧视等。

日韩作为后发者，补贴力度持续提升，发力儿童托管和生育假。东亚国家如日本韩 国生育补贴政策较欧洲国家后发，补贴力度虽持续提升但力度仍较弱，家庭福利占 GDP 比重不超过 2%，尤其是现金补贴较少，但其选择发力托管和休假，韩国托管 率后来者居上，十年间从 38%提升至 2020 年 62%的较高水平，日韩女性和男性的 生育假期间长且支付率高。

此外，非婚生子率极低、结婚率走低压制人口生育，东亚国家有待构建包括婚姻在内的 全方位、体系化生育补贴政策。结婚率走低为世界各国共性特征，但东亚国家受文化观 念影响，非婚生子率较低，如日韩 2020 年非婚生子率仅约 2.5%，几十年间增幅较低，而 其他国家非婚生子率高且快速提升，目前高达 30%-60%不等。在此背景下，结婚率走低 极大压制东亚国家的人口生育。因此，日本政府在推动生育补贴政策的同时亦推出促进 婚姻的相关政策。

二、效果分析：短期普遍提振，长期效果分化

1、短期：政策落地普遍可刺激生育率阶段性提升。生育补贴政策对出生人口增加有短期催化作用，作用期 1-2 年内生育率明显抬升。以社 会文化相近且政策集中出台的日本、韩国为例，日、韩分别以 1994 年《天使计划》发布、 以 2005 年《低生育行动框架与人口政策》颁布为标志开启生育补贴政策，在政策出台后 1-2 年有明显生育率抬升、出生人口数增长转正。更有新加坡 1986 年提出转向鼓励生育， 随后 2 年在补贴刺激叠加“88 年吉利”效应作用下，1988 年总和生育率较 1986 年跃升 约 0.4。亦有研究发现西班牙一次性生育津贴对妊娠数量有跳跃性的政策影响。在 2002 年至 2019 年 OECD 国家范围内关于总和生育率的回归中，家庭津贴的公共支出、育儿假 的公共支出、早期儿童教育与护理（ECEC）的公共支出均对总和生育率有显著的正向影 响。 以上均在一定程度上验证了生育补贴政策短期内存在刺激生育的作用，但或在一定程度 上透支未来人口生育意愿，因此生育补贴政策实施后的 3-5 年，出生人口增长率呈现大 涨大跌、总和生育率先上升后向下。

2、中长期：补贴力度与政策及时性为两大关键。中长期看，补贴力度和政策出台及时性为总和生育率维稳的两大关键因素。复盘海外实 行生育补贴政策的代表性国家政策发布、落地执行和最终效果发现，中期视角下生育补 贴政策的效果（用近三年总和生育率均值衡量）与补贴力度（用近十年家庭福利补贴占 GDP 的比重衡量）和政策鼓励及时性（用出台生育补贴政策时点对应的总和生育率水平 衡量）高度相关。

政策及时且补贴力度大：以法国、丹麦、英国、瑞典为代表，政策出台及时、补贴 力度大，总和生育率企稳，补贴刺激生育弹性较足。以法国、丹麦等为代表的欧洲 国家是政策有效的第一梯队，出台生育补贴相关政策较早，届时总和生育率多在 1.4 以上，补贴占 GDP 比重多在 2.5%以上，目前总和生育率均值基本维持在 1.5 以上。 其中法国为补贴力度偏弱，但政策颁布最为及时；丹麦政策及时性不足但强力度补 拙。且能较为清晰的看到，总和生育率走势和补贴力度走势基本相符，补贴刺激生 育的弹性较足，近年来总和生育率水平有所回落或与经济发展乏力下补贴力度走弱 有关，因此政策的持续性至关重要。

政策及时但补贴力度掣肘：以日本、新加坡为代表，政策出台及时，但力度较弱， 总和生育率处在中低水平且下探。日本发布“天使计划”时总和生育率水平为 1.5， 及时性较高，但力度偏弱，刺激力度有限，到 2005 年总和生育率仍呈现下滑趋势。 2006 年起补贴力度加大，十年间总和生育率开启上升区间，至 2015 年 1.45 见顶， 后期伴随力度持续增加，总和生育率持续回落，补贴政策刺激生育意愿的弹性变弱， 目前总和生育率处于 1.2 左右且呈下探趋势。新加坡虽早在 1987 年生育政策就转向 鼓励，后续陆续加大力度、拓展人群，但补贴力度较弱，2021 年家庭福利占 GDP 比 重仅 0.6%，总体生育激励政策效果不明显，当前总和生育率约 1.0，且大趋势向下。

政策及时和补贴力度均掣肘：以意大利、西班牙、韩国为代表，政策不及时且力度 偏弱，总和生育率处在中低水平且有所下探。意大利、西班牙较法国丹麦等其他欧 洲国家补贴力度弱，且政策发力时对应总和生育率水平已较低，约 1.1-1.2 的水平。 同时西班牙的政策不稳定性也进一步削弱了其对生育的刺激效果，总和生育率自 2008 年见顶后回落。韩国自 2005 年转向鼓励生育，届时对应总和生育率水平仅 1.13， 政策发力较晚且早期补贴力度弱，之后虽补贴力度持续提升，但仍呈现出类似日本的补贴力度和总和生育率背向变化的趋势，2022 年韩国总和生育率 0.78 为全球最低 水平。

因此，生育政策效果一般的国家有待在补贴力度、政策持续有效落地等层面继续发力。 根据日本民众调查，仅 21%/14%的男/女性表示鼓励生育政策对自己怀孕生养中起支撑作 用，负面印象人数比例远超正面。一方面，政策补贴力度尤其重要，韩国、意大利、日本 等生育补贴政策实施效果一般的国家抚养负担较重，日本民意调查显示分别有 56%/48% 的日本民众认为儿童补贴/一次性补贴和休假补贴金额不够；另一方面，政策制定的合理 性、落地有效性及持续性亦较为重要，根据日本民意调查，有 42%/59%的日本男/女性担 心政策能否持续下去。