广东碳市场成立背景、机制设计及特点分析

从 0 到 1 的探索与实践。

1. 广东碳市场成立背景：应对气候变化

应对气候变化的全球共识下，中国作为负责任大国积极开展减排行动。2009 年 11 月 25 日 召开的国务院常务会议决定，到 2020 年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比 2005 年下 降 40%－45%，作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。“十二五”规划提出 “到 2015 年单位国内生产总值二氧化碳排放比 2010 年降低 17%”的目标。为运用市场机 制以较低成本实现 2020 年我国控制温室气体排放行动目标，2011 年 10 月，国家发改委确 定北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳等 7 个省市开展碳排放权交易试点。2012 年 9 月，广东省人民政府印发《广东省碳排放权交易试点工作实施方案》，明确广东碳市场建设 的指导思想、工作目标、总体安排、主要任务、保障措施、试点试验期（2012 -2015 年）主 要安排。2013 年 12 月 19 日，广东省碳排放权配额（GDEA）在广州碳排放权交易所（中 心）上线交易。

2. 广东碳市场机制设计及特点

2.1 碳排放配额总量占广东（不含深圳）碳排放量的 75%-90%

2000 年以来广东省碳排放量总体呈上涨趋势。2000 年广东省年度碳排放量为 2 亿吨，持续 增长至 2011 年的 5.26 亿吨，年均复合增长率为 8.39%，2012-2013 年略有下降后继续增 长，这两年碳排放量分别为 5.13 亿吨、5.07 亿吨，2021 年碳排放量达到 6.30 亿吨，2013- 2021 年均复合增长率为 2.44%，碳排放量增长率有所下降，且碳排放强度逐年下降，从 2000 年的 1.85 万吨/亿元降至 2021 年的 0.51 万吨/亿元。 2021 年度前广东碳市场管控碳排放量占广东碳排放量（不含深圳）比例在 75%-90%。2013年广东碳市场设立时，广东碳排放配额总量为 3.88 亿吨，其中储备配额 0.38 亿吨，控排企 业配额 3.50 亿吨，当年广东省碳排放量（不含深圳）4.76 亿吨，碳市场管控碳排放量占总 排放量比例为 81.4%。随着 2017 年起广东碳市场扩容，广东碳排放配额总量有所增加，2019 年碳市场管控碳排放量占总排放量比例达到 88.8%。

2.2 纳管行业范围持续扩大，纳入门槛逐步放宽

电力、蒸汽和热水生产和供应，仓储运输和邮电服务，非金属矿产，黑色金属冶炼及压延加 工业是广东省碳排放量前 4 的部门，占比在 78%-85%之间。其中，电力、蒸汽和热水生产 和供应部门是广东省最大的排放源，2000-2021 年其排放量占广东省碳排放量的比例保持在 50%-61%，仓储运输和邮电服务部门碳排放量占比在 9%-13%之间，非金属矿产部门碳排放 量占比在 9%-14%之间，黑色金属冶炼及压延加工业部门碳排放量占比在 2%-6%之间。

广东碳市场建设之初，只纳入电力、钢铁、石化和水泥四个行业，管控范围为年排放 2 万吨 二氧化碳（或年综合能源消费量 1 万吨标准煤）及以上的企业。2017 年新增造纸和民航两个 行业，2021 年度纳管行业减少电力行业，原因为年温室气体排放量达 2.6 万 tCO2e（综合能 源消费量约 1 万 tce）及以上的发电行业（含自备电厂）企业由全国碳市场管控，管控温室 气体规模约减少 1.86 亿吨。从 2022 年起，广东碳市场管控范围改为年排放 1 万吨二氧化碳 （或年综合能源消费量 5000 吨标准煤）及以上的企业，并在 2023 年新增陶瓷（建筑、卫 生）、交通（港口）、数据中心（或运行机架数达到 1000 标准机架）等 3 个广东省特色产业。

2.3 配额分配采用“免费发放与有偿发放相结合”的方式

在分配方法上，2016 年度以前广东碳市场企业配额主要采用基准线法和历史排放法计算分 配，2017 年度起新增历史强度下降法。基准线法适用于碳排放数据质量较好、产品相对单一、 生产工序可比性较强的行业，基准线法的核心与难点是基准值的确定，即行业单位产品碳排 放强度，基准值设定过松不利于行业的减排和体现配额的稀缺性，设定过紧则增加企业的生 产成本。历史排放法相对简单，适用于碳排放数据质量较差的行业，缺点是历史排放量高的 企业可能获得更多配额。历史强度下降法在历史排放法的基础上演进而来，更关注碳排放强 度的下降趋势，而非绝对排放量。广东碳市场采用基准线法的企业，按照工序设定基准线， 企业所获配额为“产量×基准值”；采用历史排放法的企业，其配额为“企业历史平均碳排放 量×年度下降系数”；采用历史强度下降法的企业，其配额为“企业产量×历史平均碳排放强 度×年度下降系数”。

在分配方式上，广东碳市场配额分配一开始就实行“免费发放+有偿发放”相结合的方式。采 用配额有偿发放制度的主要考虑因素可能包括：（1）提高企业的主动减碳意识，推动企业节 能降碳，且有偿发放比例维持在 5%以内，避免对行业造成过度冲击。2021 年以前，电力行 业免费配额比例为 95%，钢铁、石化、水泥、造纸和航空业免费配额比例均为 97%，2021 年以后钢铁、石化、水泥、造纸行业下降为 96%，而航空业则实现全部免费发放。2023 年 新纳入 3 个行业（陶瓷、交通和数据中心）免费配额比例均为 97%。（2）进一步推动省内节 能减排。《广东省碳排放权配额首次分配及工作方案》指出，配额有偿发放收入属政府非税收 入，全额纳入财政“收支两条线”管理，用于支持企业节能减碳技术改造等，《2017 年省级 碳排放有偿收入资金安排表》显示省级碳排放有偿收入资金用于近零碳排放区示范工程试点 项目。

有偿发放方式经历了从拍卖到竞价的转变。2013 年 11 月，广东省发改委发布的《广东省碳 排放权配额首次分配及工作方案》规定了首次有偿发放采用拍卖形式，设置竞买底价，成交 价格为竞买底价（申报总量≤发放总量）或最低申报价（申报总量＞发放总量）。2015 年， 拍卖规则有所改变，主要变化包括：（1）设置政策保留价作为竞价的最低有效价格。不同于 竞买底价由政府直接规定，政策保留价按照竞价公告日的前三个自然月广东碳市场配额挂牌点选或挂牌竞价交易加权平均成交价的 80%计算；（2）当申报价高于政策保留价的申报总量 小于当期发放总量时所有申报均不成交。到 2020 年，配额有偿分配的方式又发生了改变， 由拍卖方式转变成竞价方式，政策保留价按照竞价公告日的前三个自然月广东碳市场配额挂 牌点选加权平均成交价的 90%计算。 广东碳市场设置配额调节机制，竞价发放的配额为市场调节配额和有偿发放配额之和。主管 部门有偿计划发放配额如果竞价发放时有剩余，则收回到市场调节配额；在市场出现配额紧 缺或价格异常波动的情况下，主管部门可动用市场调节配额增加有偿配额竞价发放的数量及 次数。

广东碳市场成立至今，共开展 21 次碳排放配额有偿发放活动，获得 8.35 亿元收入，有偿配 额量发放累计 3015.66 万吨，竞买总量 1816.69 万吨，占发放总量的 60.2%。2017 年 7 月 前开展 19 次有偿发放活动，均采用拍卖方式，共获得 8.04 亿元收入，占总有偿发放收入比 重的 96.3%。2018 年 3 月，中共中央《深化党和国家机构改革方案》提到，组建生态环境部 整合分散的生态环境保护职责，将国家发改委的应对气候变化和减排职责移交至生态环境部， 这意味着碳排放权交易管理职能从国家发改委变为生态环境部。在此背景下，广东碳市场碳 排放权交易管理职能从 2019 年初开始由省发改委转交至生态环境厅，并于 2020 年 5 月修 订的《广东省碳排放管理试行办法》正式明确省生态环境部门负责全省碳排放管理的组织实 施、综合协调和监督工作。2020 年 4 月和 7 月广东生态环境厅分别组织了两次碳排放配额 竞价活动，两次成交量 109.50 万吨，有偿配额收入 1959.44 万元。

广东碳市场有偿配额量拍卖成交总量主要集中在 2015 年第 2 个履约期截止日前。从广东碳 市场历次配额拍卖情况看，在 2014 年 7 月第一个履约期截止日前，共开展 7 次拍卖，成交 价均为竞买底价，期间政府发放的有偿配额量为 1785.66 万吨，占累计有偿配额量的 59.2%， 拍卖成交总量 1112.33 万吨，占竞买总量的 61.2%。这一占比到 2025 年第 2 个履约期截止 日前更是提高至 80%以上。截止到 2015 年 6 月底的 11 次拍卖，累计有偿配额发放量为 2485.66 万吨，占累计有偿配额量的 82.4%，拍卖成交总量 1456.19 万吨，占竞买总量的 80.2%。

2017 年后省级核证自愿减排量（PHCER）作为抵消碳排放配额履约的补充机制，基本替代 碳排放配额有偿发放。2017 年前国家核证自愿减排量（CCER）是广东碳市场的抵消品种， 在 2017 年 CCER 暂行后，广东碳市场新增 PHCER 这一抵消品种，但存量的 CCER 仍可用 于抵消，即 2017 年 4 月广东省发改委印发的《关于碳普惠制核证减排量管理的暂行办法》 指出 PHCER 可用于抵消纳入碳市场范围控排企业的实际碳排放。2017 年开始，开展 PHCER 竞价基本替代了碳排放配额有偿拍卖。PHCER 竞价设置竞价底价，底价根据竞价公告日的 前三个自然月广东碳市场配额挂牌点选加权平均成交价（或者这一价格的 80%）计算，广碳 所机构会员可参与竞价。同时，主管部门规定企业用于抵消的核证自愿减排量的总量不得超 过企业年度实际碳排放量的 10%，且提交的 CCER 中必须有 70%以上是本省 CCER 或 PHCER。 2017 年至 2025 年初间共组织 36 次 PHCER 竞价活动，成交量 171.55 万吨。从成交的 PHCER 项目看，林业碳普惠项目成交量为 165.76 万吨，占比 96.6%，分布式光伏发电碳普 惠项目成交量为 5.79 万吨，占比 96.6%。从竞价活动举办的时间看，2021 年 9 月前发生 16 次竞价活动，成交量 117.82 万吨，占比 68.7%，平均竞价底价 23.70 元/吨，流拍次数为 0。 2023 年 9 月后也发生 16 次竞价活动，成交量 53.7 万吨，占比 31.3%，平均竞价底价 65.45 元/吨，但流拍次数明显增多，可能的原因是非履约期需求较小、PHCER 价格相对较高和波 动较大，例如 2023 年 9 月 8 号竞买底价为 81.81 元/吨，到 9 月 22 日则降低了 18.3%到 66.8 元/吨。

2.4 碳配额交易具有明显潮汐现象

广东碳市场具有明显潮汐现象。《广东省碳排放管理试行办法》规定控排企业和单位每年 6 月 20 日前应当根据上年度实际碳排放量完成配额清缴工作，企业年度剩余配额可在后续年度使 用或用于配额交易。部分年份受新冠疫情或相关项目招标投标进度等因素导致碳排放核查等 工作影响，企业清缴日期有所推迟外。 按照履约截止月份和上一月的交易量之和除以往前/往后对应月份数的交易量之和作为潮汐 现象的量化观测指标（简称“潮汐倍数”），当潮汐倍数越大，说明潮汐现象越显著。通过计 算，可以发现 2014、2017-2018、2021 和 2024 年广东碳市场的潮汐现象非常显著。