关税落地可能性路径有哪些？

考虑到不同手段的触发机制不 同，其生效时间及落地节奏也自然不同。

1、可能性路径一：贸易调查

贸易调查是指，在现行的关税制度基础上，当美国认为本国的贸易市场受到了 不公平的竞争环境时，美国总统会指示美国商务部和贸易代表办公室等部门进行贸 易调查。而当相关调查结果显示贸易存在“损害美国国家利益”时，总统可援引美 国贸易法律体系中的具体条款来对其他国家征收关税，或者施加其他的贸易限制。 从实践中来看，有三大条款的援引概率较高，分别是《1974 年贸易法》的 201 条款、 301 条款和《1962 年贸易扩展法》的第 232 条。

（1）201 条款。201 条款全称为《1974 年美国贸易法》第 201 条款（Section 201 of the Trade Act of 1974）。根据该法案，若美国国际贸易委员会（以下简称 USITC）认定某类进口商 品的大量增加对美国国内产业造成严重损害，则美国总统有权采取临时性关税或配 额等贸易措施，以提供短期保护并帮助相关产业调整以应对进口竞争。 实施 201 条款的流程是什么？第 201 条款调查通常由美国产业的贸易协会、公 司、工会或工人团体提交请愿书发起，也可通过国会决议、美国贸易代表要求，或 USITC 主动行动触发。请愿人需提交促进产业调整的计划。USITC 需在 120 天内调 查进口商品是否导致严重损害，并在请愿书递交 180 天内将肯定结论及补救建议提交总统；若为否定结论，调查终止。总统需在 60 天内决定是否采纳建议并实施措施， 同时通知国会。如总统未采取行动或采纳不同建议，国会可在 90 天内通过联合决议 否决。 2018 年 1 月 22 日，特朗普总统宣布对某些晶体硅光伏电池 （CSPV） 电池 和组件的进口实施四年保障措施，对大型家用洗衣机实施三年保障措施。针对晶体 硅光伏电池及组件，2017 年 4 月，美国贸易代表（USTR）请求美国国际贸易委员会 （USITC）启动对晶体硅光伏电池及组件的 201 条款调查。9 月，USITC 调查认定进 口产品对美国产业造成严重损害。2018 年 1 月 22 日，总统特朗普决定对进口光伏电 池及组件加征关税，自 2 月 7 日起，第一年关税为 30%，随后逐年递减至第四年的 15%。 针对家用大型洗衣机，2017 年 11 月，由于进口洗衣机激增，三星和 LG 等公司 被指对美国制造商造成冲击，USITC 启动 201 条款调查。2018 年 2 月，USITC 裁定 进口洗衣机对美国产业构成严重损害。1 月 23 日，特朗普总统宣布对进口洗衣机加 征关税，自 2 月 7 日起，第一年为 20%，第二年为 18%，第三年为 16%。

（2）301 条款。301 条款全称为《1974 年美国贸易法》第 301 条款（Section 301 of the Trade Act of 1974）。 根据该法案，美国贸易代表办公室（USTR）有权调查并采取行动，回应 外国不公平的贸易行为或违反贸易协议的做法。如果 USTR 认为某些外国贸易行为 损害了美国企业利益，特别是在缺乏有效的 WTO 争端解决机制时，USTR 可采取单 方面的贸易报复措施，如征收关税。特朗普政府在其任期内广泛使用该条款。 实施 301 条款的流程是什么？第 301 条款调查可由 USTR 根据请愿书或自行发 起。任何相关方可提交请愿书，USTR 需在 45 天内决定是否启动调查。若 USTR 确 定某国为“特别 301 条款”优先外国国家，需在 30 天内启动调查。启动后，USTR 需与被调查国磋商，未达成解决方案时可请求争端解决程序。若认定外国行为违反 贸易协议或不公平，USTR 可采取报复性措施，包括征收关税、施加进口限制或暂停 协议让步，且优先选择关税。USTR 须在 30 天内实施措施，且可在四年后重新审查 或重启措施。 美国针对中国和欧盟采取 301 条款行动的具体案例包括：对中国技术转移限制 的应对措施，以及对欧盟民用航空补贴问题的反制举措。针对中国的技术转移、知 识产权和创新政策/实践，2017 年 8 月，USTR 启动了针对中国技术转移、知识产权 和创新政策/实践的 301 条款调查。经过调查，USTR 在 2018 年 3 月得出结论，于 2018 年 7 月宣布对约 3700 亿美元的中国进口商品加征 7.5%至 25%的附加关税。此外， 美国还在 2018 年 4 月向世界贸易组织（WTO）发起了相关案件（DS542，另见 DS543、 DS565、DS587），以寻求多边解决途径。

针对欧盟（包括英国）对大型民用航空器的补贴，2019 年 4 月，USTR 针对欧 盟（包括英国）对大型民用航空器的补贴问题启动了 301 条款调查。2020 年 10 月， USTR 裁定，欧盟及部分成员国未能履行 WTO 协议义务，未将与 WTO 规则不符的 补贴改为合规状态。美国于 2021 年 3 月对部分欧盟进口商品加征 15%或 25%的附加 关税，涉及金额约为 75 亿美元。然而，为了缓解跨大西洋的贸易紧张局势，美国与 欧盟及英国在 2021 年 7 月达成协议，暂停上述关税措施五年，为后续谈判创造空间。

（3）232 条款。232 条款是什么？232 条款全称为《1962 年贸易扩展法》第 232 条款（Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962）。根据该法案，如果美国商务部长认定某类进口商 品对美国国家安全构成威胁，则总统有权采取进口限制措施，如关税或配额，以保 护美国的国家安全。该条款特别关注对关键行业（如钢铁、铝业等）的依赖，以便 美国具有足够的国内生产能力。特朗普总统发起了八项 232 调查，并最终在两项针 对钢铁和铝的调查中征收关税。 实施 232 条款的流程是什么？第 232 条款调查可由商务部（Commerce）根据部 门负责人或“相关方”的请求发起，亦可由商务部自行启动调查。一旦接到书面请 求，商务部需“立即启动适当的调查”，以评估特定进口是否对美国国家安全构成威 胁。在与国防部长、其他相关美国政府官员和公众进行协商后，商务部需在 270 天 内向总统提供调查结果和建议。调查涉及的关键因素包括现有国内生产能力、未来 容量需求、满足国防需求所需的资源等。 如果调查结果认为进口商品对国家安全构成威胁，商务部会向总统报告并建议 采取措施。总统需在接到报告后 90 天内决定是否接受调查结果并采取相应的行动。 总统可选择征收关税、设定配额或采取其他行动，并需在 15 天内实施措施，同时在 30 天内通知国会并公开发布决定。 美国商务部 2017 年采用 232 条款调查，评估钢铁和铝进口是否对美国国家安全 构成威胁，认为过度依赖进口可能削弱国内生产能力，影响国防和基础设施需求。 2018 年 7 月，美国商务部评估进口汽车及零部件对国家安全的影响，指出进口 增加可能削弱美国汽车产业，进而影响经济和国防安全。2019 年 2 月，商务部得出 结论，认为此类进口构成威胁。特朗普总统未加征关税，而是选择继续与相关国家 磋商，寻求替代解决办法。

2、可能性路径二：动用《国际紧急经济权力法》

《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，以下 简称 IEEPA）与其前身的《与敌贸易法》（TWEA）一样，是美国现代制裁制度的 核心。该法律赋予了总统在宣布进入国家紧急状态后管理各种经济事务的广泛权力。 从本质上来讲，该法令与其前身一样，都是国会通过法令对总统进行的权力让渡。 从限制因素来看，国会理论上会成为总统行驶 IEEPA 的最大掣肘。事实上，早 在冷战时期，国会调查委员就发现 TWEA 中的“紧急状态”被滥用，美国已处于紧 急状态超过 40 年。为了弥补制度缺口，国会于 1976-1977 年先后通过了《国家紧急 状态法案》（NEA）和《国际紧急经济权力法案》（IEEPA），这两部法律对总统的紧 急权力进行了新的限制。两者都包括报告要求，以提高透明度和跟踪成本。例如，《国 家紧急状态法案》要求总统每年评估紧急状态并在适当的情况下延长紧急状态。

然而，时至今日，对于 IEEPA 的限制因素已愈发弱势，对于 IEEPA 的滥用情 况则不断增加。限制因素层面，IEEPA 曾经为国会提供了通过两院共同通过决议来终止国家紧急状态的手段。然而，最高法院裁定，使用共同决议来终止行政行动违 宪。这导致国会将法案修改为“联合决议”，大大增加了终止紧急状态的难度。

从使用历史来看，在特朗普 2.0 时代之前尚未有过总统使用 IEEPA 对特定的国 家或产品征收关税。然而，早在 1971 年，尼克松总统曾利用 TWEA 对美国的所有 进口商品征收 10%的从价关税。考虑到 IEEPA 和 TWEA 的相似性，加上其相对频繁 地用于禁止进出口，往 2025 年来看，其被应用到关税中的可能性越来越高。

3、可能性路径三：取消最惠国待遇

最惠国待遇是指加盟世界贸易组织的 165 个成员国通过承诺平等对待其他成员 国，以便所有成员国都能享受彼此最低的关税、最高的进口配额和最少的商品和服 务贸易壁垒。在 2001 年前，由于中国尚未加入 WTO，美国通过总统每年签署行政 命令来给予中国最惠国待遇；而 2001 年之后，随着中国加入 WTO，中美之间的最 惠国待遇即“常态化”。 美国政界对于取消中国最惠国待遇的争论一直便有，且近几年愈演愈烈。早在 2001 年，美国国会就有议员关于取消中国最惠国待遇的提案；而进入 2020 年之后， 关于取消中国最惠国待遇的提案更为频繁。

从实施路径来看，取消最惠国待遇或永久正常贸易关系（PNTR）地位的过程， 需要通过美国国会的立法程序。首先，由国会议员（包括众议员和参议员）起草并 提出取消 PNTR 的法案，法案提出后，将会提交至相关委员会进行初步审议。委员 会成员会对法案进行讨论、修改和评估，如果委员会批准，则法案将进入下一阶段。 法案会在众议院和参议院两院进行审议和表决，在两院的表决过程中，法案需要获 得简单多数票才能通过，众议院通常需要 218 票，参议院则需要至少 51 票，若法案 在两院均通过，将送交总统签署。总统可以选择签署该法案，使其成为法律，或行 使否决权。如果总统否决法案，国会可以通过三分之二多数票推翻总统的否决，从 而使法案生效。法案一旦通过并由总统签署或在国会推翻总统的否决后， PNTR 地 位将被取消，永久正常贸易关系（PNTR）将不再适用。

从使用历史看，取消最惠国待遇的历史上并未用于针对中国，之前的俄罗斯是 一个典型的参考案例。2022 年 3 月 11 日，美国宣布禁止进口俄罗斯的石油和液化天 然气，并在 3 月 17 日通过了《终止进口俄罗斯石油法案》，同时开始取消对俄罗斯的最惠国待遇。取消最惠国待遇后，俄罗斯的实际平均税率从 3%上升至约 32%。