中欧安全合作面临哪些挑战？

尽管中欧存在安全领域合作的共同基础及合作的必要性与潜能，但双 方在理念和战略目标上存在的结构性差异和矛盾，对双方安全合作的广度与深度形成阻碍和约束。了解这些挑战能使中欧在双边合作中更为务实并 产生实际效果。

1.欧盟开始将中国视作“安全挑战”

由于政治上的不信任，在地缘政治竞争理念下，欧盟将中国视作“战略 性的体制对手”，并在安全方面进行“有限度的对抗”。欧盟委员会在 2019 年的文件中写道：“中国不断增强的军事实力，加上其到 2050 年拥有技术 最先进的武装部队的全面愿景和雄心，在短期和中期内已经给欧盟带来了 安全问题。包括信息行动和大型军事演习在内的跨部门混合威胁不仅破坏 了信任，而且对欧盟的安全构成了挑战，必须在我们相互关系的背景下加 以解决”。

出于将中国视作安全挑战的理念，关于如何应对中国战略崛起或如何 加强与“印太”地区主要伙伴的合作的讨论成为北约的关注焦点之一。譬如 在 2019 年伦敦峰会上，中国首次被正式视为北约的重要议题，认为中国“日 益增长的影响力和国际政策既带来了机遇，也带来了挑战”。2021 年北约布 鲁塞尔峰会则明确指出“中国公开宣称的野心和强势行为对基于规则的国 际秩序和与北约安全相关的领域构成了制度性挑战”。2022 年马德里峰会 上批准的北约《战略概念》则详细分析了中国的行动如何挑战北约的核心 价值观和利益，并谴责中国利用所谓经济杠杆建立战略依赖，认为中国和 俄罗斯相互强化的关系破坏了基于规则的国际秩序。2023 年维尔纽斯峰会 则敦促中国“停止放大俄罗斯将其对乌克兰的侵略战争归咎于乌克兰和北 约的错误论调，并遵守《联合国宪章》的宗旨和原则”。②尽管北约不代表欧 盟的立场，但它主要由欧洲国家所组成，因此北约的立场代表了以美国为 首的西方（包括大部分欧洲成员国）对中国在安全领域的消极看法和充满一定敌意的立场。是故，欧盟及欧洲国家在安全领域将中国定性为挑战的 立场将对中欧安全合作构成巨大的阻碍。

2.双方存在显著的安全威胁感知和关注重点的差异

即使存在部分或全球层面的共同安全愿景，但在处理具体安全问题时， 双方明显缺乏共同战略目标，对不同领域的安全问题的关注度并不相同。 显然，在防务层面，当前欧盟将俄罗斯视作最紧迫的现实安全威胁，而 中国则更关注台海与周边的安全局势。因此，各自更为关注周边的威胁及 认为周边安全威胁是最紧迫和最关键的问题，使双方在最重大的防务安全 方面的关注焦点截然不同。同时，尽管双方都将台海和南海潜在危机看做 防务层面的巨大挑战，但背后的考虑并不一样。对欧洲而言，西太平洋地区 潜在的军事冲突将对其航运自由和经贸利益构成挑战，欧洲甚至认为中国 是该地区安全挑战的来源，但中国则将此视作攸关国家存亡的关键挑战。 因此，尽管中欧都将台海和南海等中国周边潜在军事冲突视作安全威胁之 一，但在中欧政治互信较为缺乏的前提下，双方在这一区域进行安全合作 的可能性很低。由于双方存在威胁感知的巨大差异及认知差异，上述情况 也适用于解释中欧无法在俄乌冲突问题上进行更深刻合作的原因。

在战略层面，欧盟将固有国际秩序的瓦解视作最为持久的巨大挑战， 并将中国视作秩序瓦解的关键推动力量之一，这体现为中国“在西方主导 范围外建立以自我为中心的国际多边组织并推广自身的国际议程”，尤其包 括“一带一路”倡议等。因此，中国在欧盟眼中成为西方秩序的挑战者和安 全威胁来源之一。从此出发，欧盟将中国视作地缘政治竞争对手，并将双边 经贸关系安全化。但从中国角度而言，国际秩序的深刻变化具有更复杂的 原因和意义，中国作为现有秩序的获益者，其基本主张是在维护秩序稳定 的同时进行改革，这也反映出全球南方国家的共识，是欧洲方面必须加以 全面认知的新趋势。

3.理念差异带来的行动方案的差异

中欧在安全认知方面的差异，包括对外部安全问题的由来和解决途径 的重大区别正成为双方深入合作的重大障碍。这些认知差异及其带来的行 动方案的分歧包括以下几个方面。 第一，有关安全问题的根源和预防。中国一贯认为发展是安全的最大 保障，一个国家和地区只有得到可持续发展机会，才能最终消除贫困和不 稳定因素，从而实现地区稳定。然而，欧盟并不完全认同一个国家和地区得 到发展就会自动实现稳定与和平，而是认为安全问题的解决途径在于建立 足够的军事能力和遏制安全挑战者发起挑战的能力。双方的理念差异导致 各自在处理地区热点上的政策差异，例如，应对由恐怖主义所引发的地区 冲突问题，中国习惯致力于和相关国家与地区发展经贸关系，帮助提升交 通基础设施等治理与发展途径，同时辅以维和行动和广泛发展援助等来解 决根本问题。而欧盟更愿意通过加强与地区国家的军事合作来直接与反抗 力量进行对抗，并通过大量援助来提升其所支持方的军事行动能力，在金 融和武器等领域遏制对手的潜在行动能力。因此，中国在“不干涉别国内 政”原则下没有卷入外部军事冲突的政策和行动，而欧盟在“人权高于主 权”的旗号下，有专门的和平基金用于支持在海外的军事行动。

第二，有关既有安全问题的解决。欧盟在处理对外安全行动时会灵活 运用单边、双边或多边主义行动，尽管欧盟声称对外安全的实现依赖于多 边主义，但在实际上并非完全如此。譬如在非洲和亚洲，欧盟与非盟及日 本、印度和东盟都有双边防务合作计划，而在必要时，欧盟会采取单边主义 干预，并不局限于联合国等国际多边主义组织的援助或授权。即使当欧盟 采取多边主义行动时，也往往诉诸于大国协调而不局限在联合国框架内。 然而，中国从尊重联合国权威、践行“真正多边主义”的立场出发，采取要 么不介入地区热点问题要么通过联合国授权的方式进行。对中国而言，离 开联合国授权的所谓“多边主义军事行动”只是实施灵活政治干预的借口。 一些非传统安全领域的合作受到地缘政治冲突的干扰，这意味着必要的安全合作容易转化为地缘政治竞争的一部分。譬如，新能源合作日益被 欧盟视作经济竞争以及形成地缘政治竞争的来源之一，使绿色领域合作变 得不再单纯。因此，在气候和能源安全方面的合作关系可能演变为贸易竞 争。能源供需失衡加剧以及围绕能源的地缘政治紧张局势可能导致欧盟和 中国之间的能源竞争，或使双方成为争夺全球关键能源资源的竞争对手。 换句话说，促进中欧在气候和能源安全方面合作的依赖性和紧迫性也可能 影响它们在能源领域的贸易关系，①导致本应推进的合作成为地缘政治竞争 的工具而使合作变得困难。

第三，有关后安全问题（post-security issues）的行动。非常有趣的是， 欧盟通常会严格按照意识形态确定后安全问题的处理方式，但中国基本不 受意识形态束缚。这意味着，如果后安全问题关系到对一个非西方意义上 的民主政权或此前欧盟在政治上并不支持的政权，则欧盟可能会选择放弃 对它们的援助或合作。譬如，当美国在 2020 年仓促离开阿富汗后欧盟也被 迫退出该国，但阿富汗重建，包括持续的经济与安全建设并没有被欧盟视 作必要的海外议程，因为上台的塔利班政权被欧盟视作非法，这阻止了欧 盟与阿富汗的官方合作。然而中国并不纠结于塔利班政权的意识形态色彩， 只要它能够代表阿富汗民众并相对成功地控制或管理国内事务，中阿之间 就有合作机会，中方可以致力于阿富汗后安全问题的解决，尤其是为其经 济重建与秩序恢复提供帮助。因此，欧盟的海外军事行动与合作基于其促 进“自由、民主、尊重人权和基本自由以及法治”等价值观。这种重视意识 形态和忽略意识形态的方式差异会严重限制中欧在后安全问题的处理上进 行深入合作。

4.政府间主义模式限制了欧盟对华安全合作能力

欧盟在安全和防务问题上的决策主要依据政府间主义的程序，这给超国家行为体留下了很小的回旋余地，欧盟的对外安全行动必须在在共同外 交与安全政策（CFSP）和共同安全与防务政策（CSDP）的框架下运作。其 中与安全行动直接相关的共同安全与防务政策可以追溯到 1991 年的《马斯 特里赫特条约》。而《欧盟条约》第 5 章第 2 节第 42-46 条对共同安全与防 务政策作出了规定，欧盟成员国在共同安全与防务政策指导下提供民事和 军事资产、执行任务、参与军事研发，其中最为醒目的是第 31 条条款所规 定的成员国决策一致原则。这强调了欧盟成员国推行国防和安全相关政策 的主权权利，尽管它也规定每个成员国都应与其他欧盟成员国协商。除了 全体一致的决策原则的限定之外，欧盟也仍然缺乏独立于北约的联合军事 结构，欧洲地区的国防开支曾经因欧元区危机相关的紧缩措施而停滞或减 少，尽管随着2022年乌克兰危机的爆发，欧盟及其成员国增加了国防预算， 但这依然没有形成统一和强大的的欧盟军事体系，包括统一的武装力量和 指挥、操作系统。

因此，欧盟军事行动的政府间主义性质以及强有力的统一的军事体系 的缺乏，使欧盟的对外安全合作能力受到极大的限制。这与中国作为主权 独立国家，能够确保强大和可持续的海外军事合作的能力大相径庭。这种 能力上的差距是限制中欧安全合作的重要因素。

5.外部因素的影响

中欧安全合作尤其受跨大西洋关系的深刻影响。在中美博弈日益强烈 的趋势下，更为紧密的跨大西洋关系意味着中欧安全合作的空间受到压缩。 目前，欧盟与北约合作关系的进一步发展，在北约日益将中国视作挑战乃 至于可能的威胁的背景下，中欧安全合作会遇到更大的挑战。另外，欧盟与 中国周边国家安全关系的发展也将对中欧安全合作构成挑战。近年来欧盟 出于地缘政治考虑与日本、韩国、印度等中国周边邻国在联合开发军事装 备、提升军事合作水平等方面加速推进，并有意提升在中国周边尤其是南 海、台海方向的“军事存在”。考虑到中国与一些周边国家在政治和安全领域的矛盾和分歧，欧方的行动很大程度上会降低双方在安全领域的合作意 愿和信心，对中欧在安全领域的互信与合作空间构成挑战。