房屋养老金政策、资金来源及规模如何？

缴存基数低、续缴难，资金规模量小。

1. 房屋养老金体系概述：构建“房屋安全管理长效机制”

1.1. 政策背景：核心围绕保障“房屋安全”

近年来房屋倒塌恶性事件频出，房屋安全重要性持续凸显。2022 年 4 月长沙发生重大 自建房倒塌事故，导致 54 人死亡、9 人受伤，起因为业主违法违规建设、加层扩建和 用于出租经营，近两年又陆续发生齐齐哈尔体育馆坍塌、佳木斯体育馆坍塌、安徽铜陵 居民楼坍塌等多个恶性事件，暴露出安全管理领域的诸多薄弱环节和问题短板。房屋质 量关系民生安全，近年来随着存量房屋建筑面积攀升、老旧房屋占比增长，地基不稳、 材料老化等房屋安全隐患集中显现，建立房屋安全管理制度对于保障民生安全具有重要 意义，各地对于房屋安全的重视度持续提升。

住建部此前多次提及研究建立房屋养老金，当前已在 22 个重点城市试点。2022 年以 来房屋养老金频繁出现在官方文件、会议、讲话中，2023 年住建部多次公开表态“要 研究建立房屋养老金制度”，核心目的围绕“健全房屋安全管理”。8 月 23 日住建副部 长董建国于国新办举行的“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上表示，将研究建立 房屋体检、房屋养老金、房屋保险三项制度，构建全生命周期的房屋安全管理长效机制， 目前上海、北京、广州等 22 个城市陆续开展试点，其中上海市委副书记、市长龚正 8 月 20 日表示将于今年在浦东新区先行开展试点，明年在试点基础上进行全市铺开。

1.2. 政策内容：建立房屋体检、房屋养老金、房屋保险三项制度

根据住建副部长董建国 8 月 23 日于国新办发布会表示，房屋安全管理长效机制包括房 屋体检、房屋养老金、房屋保险三项制度：1）房屋体检制度，指定期对房屋进行全面 检查，及时发现房屋存在的问题，对症下药消除安全隐患；2）房屋养老金制度，主要 服务于房屋体检、房屋保险以及房屋“小修小补”支付；3）房屋安全保险，在房屋面 临较大风险、需要动用较大资金时，发挥保险托底作用。 三项制度相互嵌套、共同发力，指向建立新型城市更新理念。房屋体检是房屋保险的 前提和房屋养老金使用的重要内容，房屋保险是基于房屋体检结果，在房屋养老金资金 支持下分散房屋突发性安全风险，以较小成本实现房屋重大安全保障的市场化机制，房 屋养老金为房屋体检和房屋保险提供资金来源，因此三项制度应基于系统思维进行顶层 设计，协同推进。此外，该制度体现了城市更新政策导向正逐步由“拆改”向“维护” 转变，以减少不必要的大拆大建，减少居住社区不必要的被打碎打破和居民不必要的被 迫动迁，保持城市社区的相对稳定。

2. 房屋养老金如何建立？预计规模多大？

2.1. 资金来源：建立“个人+公共”账户，由地方政府探索筹资渠道

狭义房屋养老金账户指住宅专项维修资金（个人账户），全国结存约 1 万亿。根据 2008 年起施行的《住宅专项维修资金管理办法》，商品住宅业主、非住宅业主需按照所 拥有物业的建筑面积交存住宅专项维修资金，每平米建筑面积交存首期住宅专项维修资 金的数额为当地住宅建筑安装工程每平方米造价的 5%-8%。该项资金实行专户存储、 专款专用，用于住宅共用部位（如住宅基础、承重墙体、柱梁等）、共用设施设备（如 电梯、天线、照明等）保修期满后的维修、更新和改造，资金提取需专有部分占建筑物 总面积且占总人数三分之二以上业主通过。目前全国住宅专项维修资金结余超 1 万亿， 上海、北京、杭州等城市结余超百亿。

住宅专项维修资金存在提取率低、规模小、覆盖领域不足等问题：

1）资金动用门槛高、程序繁琐，实际提取率低。根据国家机关事务管理局发布的 《维修资金使用支取办事指南》，维修资金支取由房改办负责对项目信息的审核备 案、国家机关住房资金管理中心负责账目信息核对以及资金拨付，实际申请需要 经过公告、预算编报、备案等共计近 10 项流程，程序繁琐，因此资金利用率较低。 目前全国住宅专项维修资金累计使用额仅占累计归集额约 10%，成都和深圳分别 约 4%和 5%，大量资金沉淀未效利用，且单项使用率不均。

2）缴存基数低、续缴难，资金规模量小。我国住宅专项维修资金收缴时间较晚， 2004 年前的“房改房”和部分商品房未缴存，并且缴存基数未调整，如《上海市 商品住宅专项维修资金管理办法》规定对于新建商品住宅的维修资金由地产商和 购房人按照住宅每平方米建筑面积成本价的 2%-4%交纳，但新建商品住宅每平方 米建筑面积的成本价仍沿用沪房地资物〔2001〕7 号中 1295 元的计算标准，明显 低于目前房屋建筑面积实际成本。续缴制度上，政策规定资金余额不足首期缴存 额 30%的，应当及时续交，但实际续筹执行较难。如若全国范围内铺开定期体检 及后续改造，现有个人账户预计无法满足所需资金体量。

3）覆盖领域不足：由于住宅专项维修资金为专款专用，因此无法用于房屋定期体 检、保险等，且如若业主户内专有部分出现问题，也无法支取维修资金。此外， 由于个人房屋养老金自 2004 年起缴纳，此前的“房改房”、部分商品房以及自建 房均未缴纳专项维修资金，现有账户无法覆盖。

因此房屋养老金资金需进一步建立公共账户进行补充，潜在资金来源包括土地出让金、 财政补贴、旧改专项资金/城市更新基金等。根据住建部发布解读，此次建立的房屋养 老金制度主要是使用公共资金、建立房屋养老金公共账户，按照“不增加个人负担，不 减损个人权益”的原则，由地方政府探索资金筹集渠道，预计后续潜在资金来源包括： 1）土地出让金按照一定比例计提：2023 年全国土地出让收入 55407 亿，若按 5% 计提对应 2770 亿元资金，或可增加房企投资拿地阶段的缴纳费用。 2）老旧小区改造资金：2023 年全国开工改造城镇老旧小区 5.37 万个，共完成投 资额近 2400 亿。 3）财政支持：包括财政预算拨款、专项支持、财政补贴、专项债支持等。 4）建设单位缴纳：按一定比例要求房企在投资拿地环节缴纳。 5）住宅专项维修资金或住房公积金增值收益：以北京为例，截止 2023 年底累计 归集住宅维修资金 832 亿，累计实现增值收益 35.6 亿，占比 4.3%，若按 3%保守 估计全国现有住宅维修资金约累计 300 亿增值收益。 在资金使用上，公共账户可统筹使用于购买房屋安全定期体检服务、房屋安全综合保险、 应急解危处置及公共部分的维修补贴，其中增值收益如若统筹，需补充配套法律法规予 以支持。

现有 22 个试点城市中仅天津公布养老金筹集方案：2024 年 6 月天津滨海新区住建委 官网公布《房屋养老金管理办法（征求意见稿）》，根据管理办法，房屋养老金公共账户 资金主要在土地出让底价的基础上，按每平方米 25 元标准增加土地收益筹集。据天津 住建委测算，滨海新区房屋养老金公共账户资金需求为 5000 万元/年，仅占该区 2023 全年土地出让金收入的 0.1%，划拨压力较小。从资金投向看，公共账户主要用于房屋 体检、房屋保险，覆盖的房屋房龄需超过 24 年，且满足滨海新区房屋体检管理规定、 房屋保险管理规定（规定细则尚未公布）。

2.2. 资金规模：年资金需求量约 2633 亿

我们测算 2023 年末全国存量住房面积约 376 亿平。我国针对存量住房面积并无权威 数据统计，根据 2020 年第七次人口普查结果，全国城市总人口约 5.75 亿人、人均住宅 面积 36.52 平米；镇人口数约 3.25 亿人、人均住宅面积 42.29 平米，若按总人口*人均 住宅面积测算，城市/镇存量住房约 210/137 亿平，合计约 347 亿平，加上 2021-2023 年新竣工房屋面积，合计存量房屋面积估算约 376 亿平，与住建部公开新闻表述的 “我国城镇 300 多亿平方米存量住房”基本匹配。 按单平米 7 元测算，房屋养老金年需求约 2633 亿。根据 American Family Insurance 测算，建议每平米房屋腾挪 1 美元用于维修改造预算，假设按每年 7 元/平测算，房屋 养老金年需求约 2633 亿。从房龄结构看，根据七普抽样调查，1990 年前/1990- 1999/2000-2009/2010 年后存量房分别占比 11.5%/20%/32%/37%，按照 50 年设计 年限分别对应剩余寿命约 15/20/30/40 年，加权平均房屋寿命约 30 年，对应资金总需 求 7.9 万亿，目前 1 万亿个人住宅维修资金约占 13%。