罗斯福新政执行背景、措施及争议在哪？

虽然美国总 统罗斯福在理论上没有接受《通论》，但他执行了通论建议的政策。

1. 罗斯福新政的执行背景

股市暴跌成为“大萧条”导火索。1920 年代中后期，股指加速上涨。1927-1929 年美国 道琼斯工业平均指数年涨幅超 25%，同期美国 GDP 名义增速从之前三年的平均 4%降至 1%，金融市场存在严重泡沫。1929 年 10 月 24 日美国股市突然暴跌，悲观很快蔓延到实 体经济，成为“大萧条”的导火索。 “大萧条”席卷社会。1929-1933 年，美国陷入经济危机，开始了持续 4 年的经济大萧 条：1）GDP 下降近 6 成，工业水平倒退 20 年：美国 GDP 从 1044 亿美元下降到 410 亿美元，工业生产下降 40.6%，工业生产水平退回到 19 世纪末 20 世纪初的水平；2）推 行高关税，出口哑火：应税商品平均税率提高到 53.2%，进口货物和原料总值从 1929 年 的近 45 亿美元降为 1932 年的 13 亿美元，出口总值从 53 亿美元降至 17 亿美元；3）企 业破产，失业率攀升：危机期间美国有 14 万家企业和近 1 万家银行倒闭，失业率从 4%增 加到 25%，全国几乎达到 50%的人力闲置，实际国民收入下降约 36%；4）股市跌至历史 低点：道琼斯工业平均指数由 1929 年初的 300 点下降至 1932 年 7 月的 41.22 点，成为 历史最低点；5）农产品价格崩盘：农产品价值降到最低点，经营者将牛奶倒入大海，把 粮食、棉花当众焚毁的现象屡见不鲜；6）金本位制失败：黄金外流接近 2.5 亿美元。7） 大范围房贷违约：近 200 万户居民因无力偿还贷款而丧失住房，住房抵押市场陷入了流动 性枯竭的境地。

2. 罗斯福新政的具体措施

上面我们介绍了罗斯福新政的背景，在当时情形下，新政出台已迫在眉睫，下面我们 来分析下罗斯福新政有哪些具体措施： 罗斯福新政从 1933 年到 1938 年持续 5 年的时间，主要是由两个“百日新政”构成。第 一个“百日”是 1933 年 3 月到 6 月，主要政策措施是以应急性为主导的，通过政府直接性的 投资来带动就业，在促进经济增长的同时解决失业问题，为困难群体提供必需的生活保障 来维持社会稳定。第二个“百日”从 1935 年 5 月开始，主要目的是改革，注重于长远规划， 缓冲阶级矛盾。

在第一个“百日”新政中，最主要的是以下 5 个方面： 1）通过造林救济法案，建立民间资源保护组织（CCC）：最主要的目标是解决大萧条 带来的青年失业问题。由于当时美国面临由森林破坏引起的环境危机，CCC 由此为社会提 供公益事业相关的就业岗位，比如说植树、建设森林步道和营地和森林防火等。这一措施 短期内实现了立竿见影的效果，为年轻人提供了大量的就业机会。 2）成立联邦紧急救济署（FERA）：主要任务是给困难群体提供生活必需的物资，打 破了联邦政府远离救灾的工作作风。此后，把单纯救济转变为“以工代赈”，给失业者提供 从事公共事业的机会。 3）通过农业调整法案，成立农业调整管理局（AAA）：主要任务是将农产品价格恢复 到合理水平，使农产品的购买力恢复到对农场主比较有利的 1909—1914 年的水平。 4）成立田纳西流域管理局（TVA）：在田纳西河谷地区建立了水坝和发电厂，对流域 内自然资源进行综合利用和开发，促进地区发展。TVA 通过建立发电厂，使得用电户数 快速增长，由 1934 年的 1258 户提升至 1946 年的 67 万户，并提供了大量低成本电力， 到 1959 年时，TVA 服务区内的电价仅为全国电价的 40%。 5）通过《全国工业复兴法》（NIRA），成立国家复兴管理局（NRA）：规定各行业企 业制定本行业的公平经营规章，确定各企业的生产规模、价格水平、市场分配、工资标准 和工作日时数等，以防止出现盲目竞争引起的生产过剩，从而加强了政府对资本主义工业 生产的控制和调节。法案要求企业主们不得让雇佣工人每周工作 40 小时以上（八小时工 作制），而且至少每小时给予雇佣工人 40 美分的报酬，工人们允许成立工会来获取更大的 权益。

由于《全国工业复兴法》赋予联邦政府干涉地方政府事务的权利，这与美国宪法相违 背。因此 1935 年 5 月 27 日美国最高法院裁定工业复兴法案无效。这天被称为“黑色星期 一”，也是第二个“百日”新政的起始点。虽然《全国工业复兴法》被判无效，但是 1933 年 开始推行到 1935 年已有两年时间，该项法案所倡导的理念已经深入人心，保护劳工权益 的立法并没有停滞下来，并在在随后的几年中，一些操作性更强的劳工权益保护法律被相 继制定出来。1935 年 7 月 5 日，美国总统罗斯福签署了国家劳工关系法案（瓦格纳法 案），建立起了全国劳工关系委员会，美国政府把增加劳工收入作为治理经济大萧条的一 项重要方法。

大萧条期间，美国住房问题在这一阶段矛盾突出。1930 年起，美国大范围房屋贷款违 约，近 200 万户居民因无力偿还贷款而丧失住房，同时房贷机构由于亏损导致抵押贷款停 滞，整个房地产市场陷入了流动性枯竭的境地。在流动性恶化的情况下，住房信贷机构大 量倒闭，私人抵押担保公司普遍破产停业，住房问题已构成了当时美国社会最严重的问题 之一。

为了纾困当时美国房地产市场，罗斯福出台了一系列政策： 1）解决购房者还贷违约和止赎危机。1933 年 6 月，为了缓解住房贷款违约和止赎的 危机，政府颁布了《有房户借贷法案》，设立了有房户借贷公司（HOLC）。HOLC 通过发 行长期的联邦债券来购买这些违约的住房抵押贷款，随后设置更优惠的贷款条件：把贷款 期限延长至 15 年，从而降低了用于支付本金和利息的月供；通过提供低息贷款来帮助困 难家庭重新购买先前因为违约和止赎而失去的住房。在其存在的 3 年时间中，HOLC 向 100 多万个家庭提供了 30 多亿美元的贷款，约等于当时全部城市房产抵押贷款的 1/6。

2）为中低收入阶层获得住房贷款提供政府担保。1934 年美国国会通过《国家住房法 案》（NHA），设立联邦住房管理局（FHA）。FHA 主要功能是推行以政府信用为背景的抵 押贷款保险，专门为中低收入（即购房债务支出占家庭收入比为 29%—41%的）家庭、第 一次购房者或者边远地区的居民住房抵押贷款提供全额保险。FHA 担保贷款所涉内容主要 在以下 4 个方面：①增加贷款年限：沿袭了有房户借贷公司（HOLC）的做法，将所担保 的贷款期限延长到 25—30 年，进一步降低月供。②提高抵押率，降低首付比例：将贷款 的最高限额从原来的标准（住房估价的 1/2 或 1/3）提高到住房估价的 93%。③设立住房 的最低标准：要求在批准抵押贷款担保之前，对相关住房进行质量检查。④国家信用担 保：通过使放款人免受贷款违约和丧失抵押品赎回权带来的经济损失，FHA 建立了共同抵 押贷款保险基金，基金来自担保申请人支付的保费（一般为贷款额的 0.5%—1%），如果借 款人因失业、死亡、伤残、疾病等原因不能按合同要求偿还贷款时，FHA 就有责任替借款 人还清剩余欠款。

3）构建住房金融二级市场，形成住房金融体系的流动性支持和风险转移机制。1938 年，美国国会批准建立联邦国民抵押贷款协会（房利美）。房利美是一家政府支持企业，最 初的经营模式是在市场萧条时购买抵押贷款机构的住房抵押贷款合同，通过逆向操作方式 为市场注入流动性，通过二级市场所获得的资金为住房贷款一级市场提供流动性，帮助提 高了与 FHA 有着担保合约的住房贷款机构的稳健性和积极性，房利美因此扮演着国家住房 储蓄贷款机构的角色。 从罗斯福政策中，我们可以发现其政策的核心思想是先通过政府干预来解决房贷清算 危机，此后辅以住房金融支持缓解居民房贷压力，并以政府担保和提高抵押贷款体系流动 性为手段，重新建立政策性住房金融制度体系。

3. 罗斯福新政的争议

经过 5 年罗斯福新政的“复兴”、“改革”与“救济”，罗斯福新政为企稳美国经济起到 了重要作用，阻止美国陷入持续负反馈中： 1）美国的各项经济指标开始企稳复苏。其中，①GDP 增长由负转正：1936 年美国 GDP 同比增长达到 14.3%。②通货紧缩有所缓解：1934 年 CPI 结束了同比增长连年为负 的情况。③固定资产投资大幅上升：1937 年美国固定资产投资时回到危机前的水平，规模 达到 140 亿美元。④股市回暖：道琼斯工业平均指数虽没有回复到危机之前的水平，但在 1936 年已经回到 180 点以上。 2）在美国初步建立起社会保障制度。新政时期颁布的《社会保障法》规定了最低工 资，缩短了工人工作时长，就业、失业、养老、医疗保险等政策营造出更稳定的工作环 境，在保证社会生产力持续发展的同时为维持社会供需平衡提供了长期储蓄。 3）改善了社会就业状况。在 1933 年到 1939 年，各个救济工作管理机关总共约支出 了 180 亿美元，为大约 480 万人解决了就业问题，社会失业现象得到改善。

虽然罗斯福新政取得了显著的成绩，但是罗斯福新政的争议也一直存在： 1）并未根本上解决美国就业问题。罗斯福采用以工代赈，开启大规模财政刺激举 措，但只促进了临时就业，基建完成后多数人又丧失了工作，同时以工代赈也导致了庞大 的财政赤字。罗斯福新政虽然一定程度缓解了美国就业状况，但一直到美国参加第二次世 界大战时期，失业率才急剧下降。反过来，罗斯福为了缓解财政压力提高税收，进一步对 企业造成冲击，导致了更多的失业。1938 年，美国失业率激增到 19.1%。 2）国债规模急剧扩大。1931 年美国财政国债额度为 160 亿美元，但是到了 30 年代 末，美国国债额度达到 400 亿美元，在这 8 年里产生的国债，比此前 150 年产生的国债总 和还要多。罗斯福新政中大量的刚性工资制度+庞大的基建投资，使上游产业链条扩张， 通胀升温，而此后由于紧缩货币，又引发更大的衰退。

罗斯福新政中的就业政策可以分为三方面：以工代赈、直接救济、社会保障。其中， 1）以工代赈一直贯穿着罗斯福新政始终，1933 年 3 月“民间资源保护组织”是最先建立的 公共工程机构，此后田纳西流域管理局、公共工程管理局及土木工程管理局等机构相继成 立，大范围开建工程为居民提供就业机会，局部地解决了失业问题，第一阶段“新政”取得 了一定的成效：失业率有所下降，1934 年下降到 1140 万人，1935 年下降到 1060 万人， 1936 年下降到 900 万人。2）直接救济则是罗斯福政府采取的短期救急的治理失业方式， 1933 年至 1935 年 4 月为止，共耗资约 40 亿美元，约 800 万家庭领取救济。3）社会保 障是罗斯福政府采取的长效发挥作用的治理失业方式，1935 年《社会保障法》建立，建立 失业保险制度以及养老金机制，是美国是系统治理失业问题的开始。

虽然罗斯福新政在美国的效果有争议，但是这并没有影响凯恩斯理论在西方国家经济 政策上逐渐受到认可的趋势。在通论影响下，美国在 1946 年通过了《就业法案》，英国政 府于 1944 年颁布了《就业政策白皮书》，澳大利亚 1945 年颁布《充分就业白皮书》，加拿 大 1945 年颁布《就业和收入白皮书》等。