省以下收入分享模式有哪些变化？

在税收分成比例、省直管县等领域的具体安排上，6 省则略有差异。

1.角度一：看中央文件要求，六个方向

2022 年 6 月，国办印发《关于进一步推进省以下财政体制改革的指导意见》（国办发 20 号文），对推进省以下财政体制改革提出了一系列重要政策措施。其中涉及省以下收入划 分的，主要内容包括： 1）“适度增强省级调控能力”。“基层‘三保’压力较大的地区以及区域间人均支出差距 较大的地区，应逐步提高省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力”，“省级因规范财政体制集中的收入增量，原则上主要用于对下级特别是县级的一般性转移支付”；此外， 文件还明确“区域间资源分布不均的地区，省级可参与资源税收入分享”。 2）“参照税种属性划分收入”，该条为 2002 年通知的延续，即推动市县更多分享稳定性 更强的税收：“将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为 省级收入或由省级分享较高比例；将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县 级收入或由市县级分享较高比例”。 3）“规范收入分享方式”，其中重点之一是“对主体税种实行按比例分享”，即实行第一 种收入分享模式；并要求“省内同一税费收入在省与市、省与省直管县、市与所辖区、 市与所辖县之间的归属和分享比例原则上应逐步统一”。 4）“稳步推进收入划分调整”，“根据财政事权和支出责任划分动态调整情况，结合省以 下区域间经济社会发展、财政收入分布和规模、财政收支均衡度等变化，适时稳步调整 省以下政府间收入划分”。 5）“优化转移支付结构”，其中重点之一是“结合均衡区域间财力需要，逐步提高一般性 转移支付规模”，“合理控制专项转移支付新增项目和资金规模”。根据国办发 20 号文给 出的定义，一般性转移支付 “用于均衡区域间基本财力配置”、“不指定具体支出用途， 由下级政府统筹安排使用”；专项转移支付“用于办理特定事项、引导下级干事创业等， 下级政府要按照上级政府规定的用途安排使用”。

目前我国省以下转移支付体系以一般性转移支付为主，但省与省之间有差异。据各省市 财政决算报告，2022 年，我国省以下转移支付资金体量约 8.3 万亿元（统计一般性转移 支付+专项转移支付，下同），略低于中央对地方转移支付 8.76 万亿元（部分资金可能列 支在省级）。其中一般性转移支付约 7.2 万亿元，占比 86%；专项转移支付约 1.1 万亿元， 占比 14%。31 省市中，14 省市专项转移支付占比高于全国均值，既包括上海、重庆、浙 江、江苏、福建、广东等东部省份，也包括宁夏、云南、广西、陕西等西部省份。

6）“推进省直管县财政改革”，分类施策：“对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财 政较为困难的县，可纳入省直管范围或参照直管方式管理，加强省级对县级的财力支持”、 “对由市级管理更有利于加强区域统筹规划、增强发展活力的县，适度强化市级的财政 管理职责”。2009 年，财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，目标到“2012 年底前，全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”；根据文件定义，“省 直接管理县财政改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结 算等方面，省财政与市、县财政直接联系”，“取消市与县之间日常的资金往来关系”。

2.角度二：看地方改革动态，六省举措

据我们不完全统计，2021 年以来，江苏、广东、河南、广西、江西等 6 省，公开了新的 省以下财政体制改革文件。 整体来看，6 省关于省以下收入划分改革思路，与 2022 年国办发 20 号文较为一致。 1）适度增强省级调控能力：江苏、广东、广西等 4 省均有强调，其中广西进一步明确“自 治区本级适当参与资源税收入分享”。 2）规范收入分享方式：河南已于 2021 年由税收增量分成转变为税种分成，江苏也将“适 时调整省与市县税收收入分享方式”。 3）参照税种属性划分收入：6 省基本与国办发 20 号文要求一致。河南进一步明确“除 中央调库返还收入外，将适合下划的省级固定税收收入全部按照属地原则下划到市县”。 4）调整转移支付结构：6 省基本是落实国办发 20 号文的要求。

在税收分成比例、省直管县等领域的具体安排上，6 省则略有差异。 1）税收分成比例：广东和江西维持相对较高的省级分成比例：广东由于区域间差异较大， 要继续发挥省级财政“促进省域内财力均衡、推进基本公共服务均等化等方面作用”；江 西 2020 年按照“强化省级、赋能市级、保障县级”，上调了增值税、所得税等税收省级 分享比例，此次“为巩固 2020 年收入划分改革成果，稳定市县发展预期”，维持 2020 年 划分比例不变。 2）省直管县：因地制宜做调整。广东、河南这两个大省，均对财政省直管县进行扩围。 江西等地改革思路则有差异，如江西提出“更好调动市级发展能动性，除省级财力性转 移支付和直达资金由省级直接办理到县市外，其他转移支付资金和新增政府债务限额分 配、下达及对应的库款调度等原则上均通过设区市办理”，即“赋予设区市更大的预算管 理权限”。据江西省财政厅厅长 2023 年文章《江西省进一步深化省以下财政体制改革的调研报告》，江西省改革的背景在于，“运行十多年来，该体制的弊端逐渐凸显，主要表 现为市级对县市的帮扶意愿和监管责任弱化。江西省直管县多达 80 个，省级管理面过宽， 很难实现精细化管理，阻碍了财政政策的有效传导”。

3.角度三：看专家学者观点，四点聚焦

我们梳理了 6 位财政界专家学者（刘尚希、马海涛、吕冰洋、贾康、赵福昌、汪德华）， 对省以下财税体制改革的表态。 整体来看，以上专家、学者讨论的议题，在国办发 20 号文中基本都有体现，如优化省级 统筹能力、财权事权匹配、省以下转移支付制度、省直管县等等。具体看： 1）优化省级统筹能力：①中央财经大学校长马海涛：“规范省以下各级政府的税收分成 比例，优先确定省级收入分享比例以巩固省级政府的调控主体地位”；②中国财政科学院 院长刘尚希：“提升省级财政统筹资源能力，更好发挥省级财政的均衡作用，强化地方财 政体制的均衡化功能”；③中国社会科学院财经战略研究院研究员、财政审计研究室主任 汪德华：“按照《意见》相关要求，省级财政事权和支出责任将得到强化，对于均衡市县 财政方面也将发挥更大作用，省级财力分成也将同步提升”（此处《意见》即国办发 20 号文）。 2）财权事权匹配：马海涛、刘尚希、吕冰洋等人均强调要提高各级政府事权支出责任和 财力匹配程度，与国办发 20 号文的要求也较为一致。如中国人民大学财税研究所执行所 长吕冰洋提到，“各地要根据各级政府的财政支出责任以及收入分布结构，合理确定各级 政府财政收入占全省财政收入的比重”。

3）转移支付制度：吕冰洋建议“可以考虑将分类转移支付作为中国专项转移支付制度改 革的主要方向”。据吕冰洋介绍，“分类转移支付是一种特殊的转移支付，介于专项转移 支付和一般性转移支付之间，它由上级政府决定转移支付的使用方向，但并不决定其具体用途”，这类型的转移支付，相较于一般性转移支付“可以确保政府支出的大方向”， 而相较于专项转移支付可以“赋予地方政府更大的资金运用自主权”。 4）省直管县：部分专家学者表述略有差异。①中国财政科学研究院研究员贾康：“在渐 进改革中以‘扁平化’为导向逐步实质性落实省以下的分税制。比如，‘省管县’和‘乡 财县管’等改革试验”，“在市、县行政不同级情况下先实现财政同级”。②中国财政科学 研究院财政与国家治理研究中心研究员赵福昌：“省直管县改革出现分化，如河南全面推 行省直管县财政改革，将财政直管县的范围扩大到全部县。但在部分地区，由于实质性 权限下放不多等原因，改革推行受阻，部分地区在试点省直管县后又宣布取消。这种省 以下财政管理体制改革动向值得进一步研究”。