消费税发展经历了怎样的历程？

通过梳理我国消费税自 1994 年设立以来的改革历史，结合重大会议中对消 费税表述的变动，1994 年、2006 年、2014 年和 2021 年分别是消费税的设立、 调整、优化、推进的标志性年份，我国的消费税可以大致分为四个阶段。

1. 2006 开启调整之年：关注调节作用

自 1994 年消费税设立以来，2006 年是我国第一次对消费税进行重大调整， 考虑消费税制的局限性进行一定的革新：一是征税范围只限于 11 个应税品目，范 围有些偏窄，不利于在更大范围内发挥消费税的调节作用；二是原来确定的某些 属于高档消费品的产品，后续已经逐渐具有大众消费的特征，再征收消费税，不 利于鼓励生产和消费；三是有些应税品目的税率结构与国内产业结构、消费水平 和消费结构的变化不相适应，不能满足消费税发挥调节作用的需要；四是消费税 促进节约资源和环境保护的作用有待加强。为了进一步增强消费税的调控功能， 更好地发挥其组织财政收入、促进资源配置、引导生产消费等方面的作用，我国 对消费税进行了调整。

在 2006 年消费税的改革中，政府更加关注其调节作用，在税目和税率方面 都进行了调整，在征税环节上并未进行大幅度的改动：

税目上有增有减：一是新增加了高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木 制一次性筷子、实木地板等税目。并将汽油、柴油两个税目取消，增列成 品油税目，汽油、柴油作为该税目下的两个子目，同时将石脑油、溶剂 油、润滑油、燃料油、航空煤油等油品作为五个子目征收消费税；二是取消了“护肤护发品”税目，同时将原属于护肤护发品征税范围的高档护 肤类化妆品列入化妆品税目。 （1）高尔夫球等：新增加了高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一 次性筷子、实木地板等税目，为了体现国家对这种高消费行为的调节， 这次将高尔夫球及球具作为一个税目进行消费税的征收。 （2）油类：将汽油、柴油两个税目取消，增列成品油税目，汽油、柴油 作为该税目下的两个子目，同时将石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油、航 空煤油等油品作为五个子目征收消费税，扩大了石油制品的消费税征收 范围主要是考虑石油是国家经济社会发展和国防必需的重要战略物资， 随着我国经济的快速增长，石油消费量显著增加，石脑油、溶剂油等和 汽油、柴油一样都属于石油制品，从有利于引导石油产品消费和节约石 油资源考虑，这些产品都应统一纳入消费税调控范围。另外，在实际征 管中，存在个别企业通过混淆产品名称等进行逃税的问题。因此，为了 控制能源消耗和调控消费结构，扩大消费税对石油产品的调控力度，将 上述油品纳入消费税征税范围。 （3）化妆品类：取消了“护肤护发品”税目，同时将原属于护肤护发品 征税范围的高档护肤类化妆品列入化妆品税目。取消护肤护发品税目主 要是因为随着我国经济的不断发展，人们的消费水平和消费结构发生了 很大变化，考虑到浴液、洗发水、花露水等护肤护发品已成为人民群众 的生活必需品，为使消费税政策更加适应消费结构变化的要求，正确引 导消费，所以进行了征收。

税率上高低调整：2006 年时消费税有 2 个税目没有调整（烟、鞭炮焰 火），其余税目都不同程度地有些变化，其中涉及税率变动的有小汽车、 摩托车、酒及酒精、汽车轮胎几个税目。 （1）小汽车：一是将消费税对小汽车的分类与国家新的汽车分类标准统 一起来，将小汽车税目分为乘用车和中轻型商用客车两个子目，主要是 解决当时消费税对小汽车的分类与国家新的汽车分类标准存在不衔接的 问题；二是调整小汽车税率结构，提高大排量汽车的税率，主要是为了 缓解我国汽车保有量快速增长，汽油消耗量大幅增加，石油资源的供需 矛盾突出的问题。 （2）摩托车：对摩托车消费税的税率结构进行了调整，将先前 10%的税 率，改为按排量划分两档税率。对排量 250 毫升（含 250 毫升）以下的 摩托车，按 3%的税率征收消费税；对排量超过 250 毫升的摩托车，仍 维持 10%税率不变。这样一方面体现了按排量征税的原则，另一方面也 适当降低了小排量摩托车的税率，兼顾了农村地区使用者的税收负担。 （4）白酒：此前我国酒类产品消费税采取从价（根据价格征收）、从量 （根据产量征收）的双重模式。其中，从价税比例为 15%（薯类白酒） 和 25%（粮食白酒），从量税为每斤 0.5 元，此次税率调整，取消了粮食 白酒和薯类白酒的差别税率，改为 20%的统一从价税率，从量税不变。 这使粮食白酒税负减少了 5%。此次调整主要是取消了粮食白酒和薯类 白酒的差别税率，降低了税收控管的难度。

从影响方向和程度上看，2006 年消费税改革对财政收入的拉动作用较小，调 节作用初步见效。2007 年消费税收入同比为 17.6%，较 2006 年仅上升 1.7 个百 分点，而 1994 年消费税设立后的一年时间内，消费税收入同比就从 1994 年的47.4%上升至25.0%，对比来看，2006年消费税改革对财政收入的拉动作用较小， 分项来看，消费税改革后，石油零售额增速下滑，但是汽车和化妆品的零售额上 行，石油零售额增速自 2006 年的 36.2%下降至 2007 年的 20.5%，汽车零售额增 速自 2006 年的 26.3%上升至 2007 年的 36.9%，化妆品零售额增速自 2006 年的 18.6%上升至 2007 年的 26.3%，石油零售额同比小幅下行或系税收力度有所放 缓，2006 年不同地区市场原油和成品油价格上涨较快，纳入征收范围后如果征收 力度过大，将不利于价格的稳定，经国务院批准，为适当缓冲对价格的影响，政策 出台时先按应纳税额的 30%征收，对航空煤油暂缓征收消费税。从高尔夫球场入 会费、手表和珠宝的销售价格同比或可以验证消费升级，在消费升级背景下，或 带动汽车和化妆品的零售额持续上行，消费税的出台并未减缓这几个行业的发展 速度。

2. 2014 开启优化之年：关注深化改革

2014 至 2020 年，国家从战略规划和法治建设维度对消费税进行了改革。 2014 年中共中央政治局召开会议审议《深化财税体制改革总体方案》，方案强调 “调整征收范围，优化税率结构，改进征收环节，增强消费税的调节功能”；2016 年十三五规划中强调“要完善消费税制度”；2019 年《国务院关于印发实施更大 规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》中强调“消费税 品目逐步后移，引导地方改善消费环境”；同年，《中华人民共和国消费税法（征 求意见稿）》发布，再度强调需要完善消费税。整体来看，政策层面，2014 至 2020 的几年间，国家从战略规划和法治建设维度都对消费税进行了改革。

2014 年至 2020 年间，消费税的征收范围、税率结构和征收环节都有所优化：从税收科目上来看，这几年间，车、油、烟、化妆品和电池消费税改革逐 步推进。其中，2015 年《关于对电池、涂料征收消费税的通知》发布， 其中强调“将电池、涂料列入消费税征收范围，在生产、委托加工和进口 环节征收，适用税率均为 4%。”根据 2014 年的《中国环境状况公报》， 全年危险废物出口共计 9684 吨，涉及电镀污泥、废电池、印刷电路板废 料、电子废物和废有机溶剂等类别。绿色税收是环境经济政策的一部分， 为了促进节能环保，国家对电池和涂料征收消费税。由于雾霾与 VOC 相 关，由于涂料中含有 VOC，发改委产业调整指导目录规定“限制溶剂型 涂料的生产”，环保部政法司就向财政部税政司和国家税务总局建议征收 溶剂型涂料的消费税，涂料消费税由此开始征收。同年，卷烟批发环节 从价税税率由 5%提高至 11%，并按 0.005 元/支加征从量税。2016 年开 始取消对普通美容、修饰类化妆品征收消费税，将“化妆品”税目名称更 名为“高档化妆品”。征收范围包括高档美容、修饰类化妆品、高档护肤 类化妆品和成套化妆品。

从征收的税率上看，2014 年《关于提高成品油消费税的通知》中将将汽 油、石脑油、溶剂油和润滑油的消费税单位税额在先前单位税额基础上 提高 0.12 元/升。将柴油、航空煤油和燃料油的消费税单位税额在先前单 位税额基础上提高 0.14 元/升。航空煤油继续暂缓征收，随后 2015 年再 度对成品油消费税进行调整：将汽油、石脑油、溶剂油和润滑油的消费 税单位税额由先前的 1.4 元/升提高至 1.52 元/升，提高 0.12 元/升。将柴 油、航空煤油和燃料油的消费税单位税额由先前的 1.1 元/升提高至 1.2 元/升，提高 0.1 元/升。2016 年，化妆品消费税征收范围调整的同时也 将税率调整为 15%，同年，国家对超豪华小汽车，在生产（进口）环节 按现行税率征收消费税基础上，在零售环节加征消费税，税率为 10%。

从征收环节上看，2015 年《财政部、国家税务总局关于调整卷烟消费税 的通知》中强调纳税人兼营卷烟批发和零售业务的，应当分别核算批发 和零售环节的销售额、销售数量；未分别核算批发和零售环节销售额、 销售数量的，按照全部销售额、销售数量计征批发环节消费税；2016 年 《关于对超豪华小汽车加征消费税有关事项的通知》生产和零售环节分 开征收消费税。

从影响方向和程度上看，2014 年消费税改革对财政收入的拉动效果渐显，生 态环保调节作用加强。2015 年消费税收入同比为 18.4%，较 2014 年上升 10.1 个 百分点。此外，从环境税收政策的整体性视角出发，电池以及涂料的消费税改革 有助于我国构建较为完整的环境税制体系，不仅仅是在开采、消耗和污染排放环 节征收，辅助了消费环节环境税的征收，有助于环境税法日渐成型。

3. 2021 开启推进之年：征收环节后移

2021 年十四五规划中对消费税征收后移给出了更为具体的实施细节，开启推 进之年。2019 年《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入 划分改革推进方案的通知》中已经提及“消费税品目逐步后移，引导地方改善消 费环境”。2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》中强调“调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移 并稳步下划地方。”十四五规划中对消费税征收环节后移并下划地方给出了更为具 体的实施细节。 在此过程中，消费税的征收范围是主要的推进方向。2021 年《财政部、海关 总署、税务总局明确对部分成品油征收进口环节消费税》中对征收进口环节消费 税的成品油产品进行了规定：主要涉及“混合芳烃”“轻循环油”“稀释沥青”等。 它们将分别视同石脑油按每升 1.52 元人民币、视同燃料油按每升 1.2 元人民币的 单位税额征收进口环节消费税。2023 年《关于部分成品油消费税政策执行口径的 公告》对油类的征收口径做了进一步的调整：1、对烷基化油（异辛烷）按照汽油 征收消费税。2、对石油醚、粗白油、轻质白油、部分工业白油（5 号、7 号、10 号、15 号、22 号、32 号、46 号）按照溶剂油征收消费税。3、对混合芳烃、重 芳烃、混合碳八、稳定轻烃、轻油、轻质煤焦油按照石脑油征收消费税。4、对航 天煤油参照航空煤油暂缓征收消费税。

2024 年财政预算报告中称“在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一 步完善税收制度、优化税制结构，研究健全地方税体系，推动消费税改革，完善增 值税制度。” 通过对我国消费税历史沿革进行梳理，我们发现过去几十年消费税的改革都 是在 1994 年消费税制的基础上进行的税目、税率和环节的局部调整，并未进行 根本性的税制重塑。整体来看，我国消费税改革主要是对三类消费品征税：一是 烟酒等对人体健康有害的消费品；二是高档奢侈品，如高档化妆品和贵重首饰等； 三是对环境保护有害的消费品，如成品油和木制一次性筷子等，有利于促进节能 减排，对符合资源综合利用的废矿物油再生油品给予免税期限，对涂料设置环保 标准的起征点等，体现了消费税的调控方式趋向多样化，也体现出我国消费税对 居民可持续消费的引导。我国消费税改革过程中不断调整征收对象，例如“化妆 品”改为“高档化妆品”，取消对“护肤护发品”征税，就充分体现消费税随人们 消费水平提高。征税范围的变化是我国消费税调控职能的体现。