煤炭行业发展历程、定价机制及政策情况如何？

煤炭行业发展历程始终跟随中国经济发展脉络。

1. 纵观煤炭行业 30 年成长脉络，始终跟随国家经济发展

纵观煤炭行业 30 年成长脉络，是中国发展的“动力之源”。煤炭作为中国 的主要能源和工业原料，新中国成立之初，煤炭在中国能源结构中的占比高 达 95%以上，是推动新中国不断发展的“动力之源”。尽管近些年清洁能源 产能大幅增长，中国煤炭消费占比已经降到 55.3%，但煤炭作为中国能源结 构中的主体能源，地位并未改变。煤炭的基础能源作用将继续在中国的能源 安全和经济发展中发挥重要作用。 煤炭行业紧随中国经济发展的脉搏。从新中国成立之初的 3243 万吨产量， 到“一五”计划结束时的 1.31 亿吨，再到“二五”计划结束时的 2.2 亿吨， 再到 1965 年的 2.32 亿吨，直至 1978 年的 6.18 亿吨，中国的煤炭产量实现 了跨越式的发展。随着进入 WTO，煤炭产量继续由 1998 年的 12.50 亿吨到 2008 年的 27.93 亿吨，再到 2013 年创纪录的 39.69 亿吨，2023 年的 47.1 亿 吨产量相较于 1998 年的产量，实现了 3.76 倍的增长，年均增长率达到 5.4%。

煤炭行业在曲折中前行，从粗放式发展到市场集中度提高。过去三十年，中 国煤炭工业走过了从粗放式发展到市场集中度逐渐提高的曲折道路，在这 一过程中煤炭工业实现多方面的历史性转变，包括供需关系、产品集中度、 定价机制等。1996 年以前中国煤矿的生产结构存在多、小、散、乱的问题， 这导致了资源利用效率低下和安全问题频发。1997 年，全国煤矿数量多达 8.2 万多个，其中大中型煤矿的产量占比不足 30%。而“十三五”期间供给 侧改革，政策聚焦“去产能”&“兼并重组”，产业集中度有了显著提升。 供给侧改革去产能：“十三五”期间，煤炭行业深化供给侧结构性改革，淘 汰了落后产能累计达 8.1 亿吨，年产 30 万吨以下的煤矿产能减少到 2.2 亿 吨以内，产能利用率提升至 70.6%。截至 2023 年底，全国煤矿数量减少至 4300 处左右；其中，年产 120 万吨及以上的大型煤矿产量占全国的 85%以 上，比 2020 年提高 5 个百分点；8 家企业原煤产量合计约为 22.3 亿吨，较 2022 年增加约 0.7 亿吨，增长约 3%。

政策鼓励兼并重组：在 2010 年国务院办公厅印发的《关于加快推进煤矿企 业兼并重组的若干意见》及 2017 年国家发改委等 12 部委联合印发《关于 进一步推进煤炭企业兼并重组转型升级的意见》的政策推动下，煤炭企业战 略性重组步伐加快。近十年中，神华集团与国电集团合并重组为国家能源投资集团，山东能源与兖矿集团联合重组成立新山东能源集团，中煤能源兼并 重组国投、保利和中铁等企业的煤矿板块，山西省战略重组成立晋能控股集 团和山西焦煤集团，甘肃省、贵州省、辽宁省分别重组成立甘肃能源化工投 资集团、盘江煤电集团、辽宁省能源集团。战略重组后，国家能源集团、晋 能控股集团、山东能源集团、中煤能源集团等 4 家企业煤炭产量超过 2 亿 吨，陕西煤业化工集团、山西焦煤集团等 2 家企业产量超过 1 亿吨。 煤炭价格向更加市场化的方向迈进，政策市场化定价经历了统购统销、放开 搞活、市场框架初建、价格双轨制、宏观调控历史发展阶段，初步形成煤炭 市场体系。在体系发展中我国煤炭定价主要经历了统一价格指数定价机制、 价格双轨制、市场化定价、基础价+浮动价（新双轨制）四种机制。

2. 煤炭行业紧随中国经济发展的脉搏

煤炭行业发展始终跟随国家经济脉络。我国煤炭行业近三十年来在曲折中 前行，从粗放式发展到市场集中度提高。改革开放初期，随着经济快速发展， 煤炭需求急速上升，促使小煤矿遍地开花而无限制、煤炭产量猛增但过于粗 放缺乏监管；市场化制度改革后，煤炭价格逐渐放开，同时政策推动中小产 能退出市场；伴随中国加入 WTO 经济高速增长，煤炭行业进入“黄金十年”； 而后“四万亿”脉冲回落，煤炭行业产能过剩问题凸显，直到 2016 年供给 侧改革，产能结构优化；2020 年疫情后稳增长发力，叠加俄乌冲突导致海 外能源危机加剧，煤炭价格一路攀升，直到 2023 年，煤价回归理性区间。 产量跟随宏观经济发展实现大幅突破。根据中国煤炭工业协会发布的《2023 煤炭行业发展年度报告》，自"十四五"规划以来，全国新增煤炭产能约 6 亿 吨/年，2020 至 2023 年间年均原煤产量增长率为 4.5%，2023 年达到了 47.1 亿吨。这一增长趋势显示了煤炭行业在过去几十年的快速发展。2023 年全 国能源消费总量 57.2 亿吨标准煤，比上年增长 5.7%。煤炭消费量增长 5.6%， 2023 年全国原煤产量完成 47.1 亿吨，比上年增长 3.4%。煤炭先进产能平稳 有序释放，兜底保障作用充分发挥。中煤协会直报大型企业原煤产量完成 31.6 亿吨，增长 4.4%，占全国原煤产量的 67.1%。

3. 煤炭市场集中度提升，兼并重组持续推进

2001 年以来，通过煤炭资源整合，我国形成了几个亿吨级以上特大型煤炭 企业和一批5000万吨级以上大型煤炭企业：山西焦煤集团、宁夏煤业集团、 陕西煤业化工集团先后组建。国务院《关于促进煤炭工业健康发展的若干意 见》颁发后，煤矿企业兼并重组进程加速，四川、云南、重庆、黑龙江、河 北、河南、吉林、山东等地先后组建了煤炭企业集团。

从 2008 年开始，山西省政府率先掀起了我国煤炭企业兼并重组的高潮。 截至 2011 年 5 月，山西煤炭企业主体由 2200 多家减少至 130 家，矿 井由 2600 多处减少至 1053 处；形成 4 个亿吨级、3 个 5000 万吨级、 11 个 1000 万吨级的大型煤炭企业集团，以及 72 个年产能在 300 万吨 左右的地方煤炭企业集团。

2010 年，国务院办公厅印发了《关于加快推进煤矿企业兼并重组的若 干意见》，山东能源集团、晋能集团、河南能化集团等一批大型煤炭企 业集团相继组建。

2017 年 12 月，国家发改委、国家能源局、环保部等 12 部委联合印发 《关于进一步推进煤炭企业兼并重组转型升级的意见》，明确提出到 2020 年底，争取在全国形成若干个具有较强国际竞争力的亿吨级特大 型煤炭企业集团，发展和培育一批现代化煤炭企业集团。

2021 年 3 月，中国煤炭工业协会发布的《2020 煤炭行业发展年度报告》 显示，”十四五”期间培育 3-5 家具有全球竞争力的世界一流煤炭企业，， 继续推动企业兼并重组，组建 10 家亿吨级煤炭企业。

4. 定价机制：向市场化方向迈进

建国以来，我国煤炭行业屡次进行调整，煤炭市场从无到有，经历了统购统 销、放开搞活、市场框架初建、价格双轨制、宏观调控历史发展阶段，初步 形成煤炭市场体系。在体系发展中我国煤炭定价主要经历了统一价格指数 定价机制、价格双轨制、市场化定价、基础价+浮动价（新双轨制）四种机 制。 1978 年后，我国开启了市场化改革，但煤炭价格的市场化改革并未跟随。 此后较长的一段时间里，煤炭价格仍以政府调控为主，几乎没有市场调节。 1994 年全面推进煤价市场化改革，1994 年 1 月 1 日，中国全面放开了煤炭 价格，标志着煤炭市场化改革的重要一步。由于电煤对国计民生的重要性， 电煤价格的市场化改革更为谨慎。国家计划内的煤炭执行指导价格，而超产 煤炭价格则可以更自由地随市场波动，形成了电煤价格的“双轨制”。2012 年， 国务院办公厅发布《关于深化电煤市场化改革的指导意见》，决定自 2013 年 起取消重点电煤合同，延续多年“双轨制”的电煤价格实现了并轨。2017 年， 国家发改委推动建立了中长期合同与“基础价+浮动价”相结合的煤炭定价 模式，进一步缓解“市场煤”和“计划电”的矛盾。如今，电煤价格改革仍在继 续。

5. 政策端：煤炭法几轮修改持续优化煤炭产业结构

煤炭法几轮修改，持续调整及优化煤炭产业结构。现行《煤炭法》于 1996 年颁布实施，先后经过五次小幅修改，整体也符合国内煤炭工业近几年的发 展历程。1996 年首次颁布，为合理开发利用煤炭资源，规范生产经营活动 发挥重要作用；2009 年第一次修订，对于煤炭生产许可要求提出更严格的规范；2011 年的第二次修订更多在保障矿工安全上进行更严格的条例和规 范；2013 年第三次修订，正式取消了存续近二十年的煤炭生产许可证和煤 炭经营许可证，导致煤炭生产经营行业内的并购活动将更加频繁，进一步降 低了准入门槛，同时对于出口进行一定限制；2016 年进一步确定了煤矿企 业开发条件；2020 年的最新修订版本新增煤炭市场建设、价格机制等条款， 优化煤炭进出口贸易等内容。