数字包容源起、概念及意义有哪些？

当前，数字技术各领域颠覆创新与协同演进日新月异。

1.源起：数字技术已成为经济社会发展的最大变量

全面联网、 广泛覆盖、实时在线的新一代高速网络设施加快形成，传输与感知技 术正向系统化、体系化的协同创新转变，边缘智能感知设施低成本广 泛部署，有力支撑与塑造万物互联新世界。深度学习、类脑计算等人 工智能技术加速进步，自动驾驶、智能机器人等逐渐走入日常生活。 内存、闪存等各级存储介质的存储密度和存取速度持续提升，能够在 多数领域应用，持续促进生产率提高，推动新产品新模式产生，促进 生产组织方式变革。同期，数字技术的飞速发展与生物、能源、材料 和神经等领域交叉融合。通用人工智能、脑机接口、卫星互联网、量 子信息等新技术与新探索持续加速，经济社会发展空间不断拓展，加 快推动经济社会生产力发生飞跃，在更广范围、更深程度、更高层次 上提升了人类认识世界、改造世界的潜在能力，展现出塑造经济社会 新形态的强大驱动力。

党的十八大以来，中国数字经济发展取得了举世瞩目的成就，总 规模稳居全球第二，发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前 所未有，推动生产生活方式发生深刻变革。随着新一轮科技变革和产 业革命的加速演进，数字技术创新应用进一步拓展，新业态新模式不 断涌现，数字化发展迸发出强大活力，对推动实现经济社会包容发展 具有重要作用。从促进经济社会发展来看，数字经济成为后金融危机 时代经济增长的重要动力引擎，成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。从促进国家治理体系和治理 能力现代化来看，数字技术的快速应用，为实现治理的精准精细和公 共服务的高效透明提供了支撑，切实助力实现“让百姓少跑腿、信息 多跑路，解决办事难、办事慢、办事繁的问题”，有效推动国家治理体 系和治理能力现代化。从满足人民日益增长的美好生活需要来看，人 们越来越多的活动直接发生在虚拟世界之中，线上线下生活紧密交融， 数字化生活时代已经到来。

然而，数字化的春风并没有吹到每一个角落，在发展中与欠发达 经济体，仍然有大量人口生活在完全无移动网络覆盖或仅有 2G 网络 覆盖的环境下，亦或无法负担数字接入的费用，因此很难享受数字红 利。由于不同国家和地区的经济社会发展水平不一，不同个体的经济 能力、受教育程度和身体状况等也都存在较大差异，数字技术在带来 效率提升、推动社会包容发展的同时，也带来了新的不平等、不平衡， 突出表现为各种形式的数字鸿沟。数字鸿沟概念起源于 20 世纪 90 年 代，早期关注的重点是计算机和互联网的访问权限对不同人群带来的 差异化影响，主要指在接触数字技术和使用数字终端上的个体差异— —一些无法获得和使用数字技术与终端的人不能在快速变革的信息 社会中同步获益，且机会、收入和财富等方面的差距扩大。伴随着数 字技术与生产、生活以及社会治理的融合，数字鸿沟围绕互联网接入 可及性、应用性以及创新性等方面的差异，被划分为接入鸿沟、应用 鸿沟等多个层级。前者着眼于国家公共政策和基础设施供给的普及性， 后者则关注由不同区域、不同个体能力差异所带来的不平等。

纵观人类社会发展史，技术演进极大地推动了生产力的发展，带 来了生产方式和生产组织形态的变动。人类从几乎完全依靠大自然或 直接利用自然物作为生活资料，到逐渐发挥人的主动性与选择性，构 筑了一个“人工世界”。技术变革带来产业变革、生产组织方式变革， 进而引发社会制度、思想文化变革，从而带来了文明变迁。与此同时， 每一次新的技术变革都不是线性向前的，具有高度不确定性、隐藏着 巨大风险，在带来生产力进步的同时也伴随着许多问题和挑战，需要 新的理念和制度安排以做出适应性调整与适配，从而最大限度地发挥 新技术的内在潜力，克服技术扩散中产生的偏向性。

2.概念：减少数字时代不平等的一种理念和安排

包容一词具有深厚的思想渊源，中国传统文化中素有崇正义、尚 和合、求大同的理念。近现代以来，包容含义不断丰富，从社会领域 向发展领域延伸，衍生出包容性增长、包容性发展等概念。这些概念 均强调要通过快速和可持续的经济增长为更多人创造就业和其他发 展机会，促进机会的相对平等和社会福祉的扩大，尽可能地保护每个 个体的尊严和行动能力。伴随着数字技术深度融入生产生活，能否充 分参与数字化发展过程并从中受益，对于每个个体和整个经济社会发 展都起到愈发重要的作用。近年来，各国在积极推动数字化发展的同 时，也更加重视和解决数字技术应用带来的不利影响，数字包容逐渐 成为相关政策主张、学术议题和社会行动的核心概念。

数字包容的国际关注度逐渐提升。在政策主张方面，早在 2000 年 7 月，八国峰会发布的《全球信息社会冲绳宪章》中就提出信息社会的包容原则，即“任何人、任何地方都应该参与到、并受益于信息 社会，任何人不应该被排除在外”。同年 10 月，美国经济分析局（BEA） 在互联网发展报告《网络的落伍者：走向数字包容》中明确提出数字 包容（Digital Inclusion）一词，但仅仅是作为数字鸿沟扩大的反向趋 势，并未涉及更多清晰的概念界定。2006 年，“数字包容”一词被正式 纳入欧盟的政策话语体系，欧委会发布报告《数字包容：创造一个更 具包容性的技术欧洲》，提出“致力于通过 ICT 技术消除限制人们参与 经济活动和融入社会生活的屏障，并寻求去除 ICT 技术使用和服务的 障碍”。2015 年，联合国 193 个成员国通过涵盖教育、经济发展及环 境保护等多领域的 17 项发展目标（2015-2030 年），数字包容被作为 实现目标的重要工作之一加速推进。2019 年，国际电信联盟将数字包 容界定为“旨在确保所有人都有平等的机会和适当的技能，从广泛数 字技术和系统中受益的策略”。在学术研究方面，近年来国际学术界 对数字包容的关注度逐年提升，以“Digital Inclusion”、“E-Inclusion”为 关键词的英文文献数量（2010-2021 年）明显上升 1 ，从 2016 以前的 年均 5 篇以下上升到 2019、2020、2021 年的 10、22、35 篇。研究包 括“ICT 接入对生活质量的影响”“性别差异”“数字包容与数字排斥”等 主要议题，涉及数字包容的内涵（数字包容是什么），影响因素（影 响数字包容水平的因素有哪些），实践内容和效果（数字包容实践的 内容包括什么，效果如何），以及反思和优化（数字包容实践存在什 么问题，如何提升）等研究主题。

数字包容在国内认可度和影响力不断增加。在政策主张方面，我 国一直高度重视数字化发展的普惠性、包容性建设，数字中国建设、 宽带中国战略、数字乡村建设、信息无障碍行动、电信普遍服务试点 等政策措施的落地实施为解决数字化发展过程中的可及性、可用性问 题打下了坚实基础。2023 年 2 月，中共中央、国务院印发《数字中国 建设整体布局规划》，将弥合数字鸿沟、推进数字包容作为重点任务 之一。在学术研究方面，我国对数字包容的研究近年来呈明显增多趋 势，据中国知网显示，以“数字包容”为关键词的中文文献数量明显上 升，从 2019 以前的年均 10 篇以下上升到 2020、2021、2022 年的 11、 14、32 篇，学科领域包括图书情报、信息经济、新闻与传播等，研究 范畴包括数字包容的概念综述、作用机制、重点群体、实现路径等方 面。此外，许多科技企业、基础电信企业在推动数字经济发展的同时， 也积极探索提出数字包容的主张并付诸实践。

关于数字包容的概念内涵，目前国内外尚未有明确、一致的定义。 梳理国内外文献和相关报告发现，尽管各方对数字包容的理解存在差 异，但其核心内容都肯定了数字包容与数字鸿沟的关系，并且在关注 数字技术的获取、使用之外，更关心如何采取行动影响技术的应用效 果。数字包容最早是作为弥合数字鸿沟 2 的动态过程被提出，随着数 字技术影响广度和深度的不断提升，以及相关研究和实践的不断深入， 在原有数字鸿沟概念“有/无”二元划分已经无法有效分析和应对现实中复杂的数字不平等、数字排斥等问题的背景下，数字包容逐渐成为 新的概念主张和政策话语。 综合各类观点和主张，本报告认为数字包容可以理解为：让每个 个体都有机会和能力使用数字技术，并在数字化赋能经济社会各领域 的过程中使相对差距缩小的一种状态。相比数字鸿沟概念，数字包容 更具实践意义，更加关注人们应用数字技术、参与数字生活的结果， 既有应对数字技术不利影响的一面，更有利用数字技术提升社会包容 性的一面，目的是提升数字时代经济社会发展的公平性、均等性与包 容性。数字包容既具有“目的性作用”——实现数字包容发展，本身就 是“消除新型不平等，实现经济社会包容”的重要目标；也具有“工具性 作用”——以数字化的手段推动经济社会的机会平等、普惠共享，是 实现包容性发展的重要路径。

3.意义：推动数字红利普惠共享的关键举措

数字时代发展的美好愿景，不仅仅要包含更加繁荣、富裕的经济 社会发展成果，也要构建让全民共享数字化发展成果的体制机制。加 快推进数字包容，正是主动应对数字化发展形势变化，避免数字技术 的深入应用成为加大城乡发展差距和两极分化的诱因，积极开展相关 实践行动的选择。 第一，数字包容是加快实现中国式现代化的重要路径。数字化发 展不仅仅是解决物质基础问题，也是促进整个社会文明进步的重要组 成部分。党的二十大报告提出，中国式现代化既有各国现代化的共同 特征，更有基于自己国情的中国特色，是人口规模巨大的现代化、是全体人民共同富裕的现代化。这一目标的实现，需要充分发挥数字技 术引擎推动作用，并将数字包容理念贯穿数字化全局，加快解决经济 社会发展中的不充分不均衡问题，推动经济社会的整体性、跨越式发 展，从而助力实现全体人民共同富裕。一方面，通过数据要素与土地、 资本、劳动力等传统要素的优化重组，以及数字技术对实体经济的融 合渗透与全面赋能，从而在消费、投资、制造、外贸等多方面对经济 发展产生放大、叠加、倍增作用，加速社会财富的创造与积累，做大 共同富裕的“蛋糕”。另一方面，利用数字技术更加高效地促进区域发 展协同化、资源共享化、公共服务均等化，推动发展成果更好地惠及 偏远地区、弱势群体，从而促进社会财富的共享与普惠，实现分好“蛋 糕”的目标。

第二，数字包容是适应数字技术加速演进浪潮的重要行动。数字 技术变革推动的颠覆式创新正在构建全新的经济活动生产函数，成为 经济发展的内在驱动力和增加经济社会福祉的重要源泉。据《麻省理 工科技评论》与世界经济论坛分别发布的全球十大突破性和新兴技术 清单，2018-2022 年间超六成技术创新与数字技术有关。沉浸式体验、 人工智能自动化、多模态预训练大模型、生成式 AI、大规模城市数字 孪生等数字技术成为当前及未来一段时期科技发展的重要趋势。面对 数字技术融合、渗透、驱动作用日益增强的现实，加快数字化转型， 坚持数字包容原则，应用数字化手段应对各类突发事件、提升全民数 字素养成为各国共同选择。中国也积极把握数字化发展趋势，连续发 布《数字中国发展报告》，适时出台《数字中国建设整体布局规划》等战略性、全局性、总体性部署，加快提升数字化建设的整体性、系 统性、协调性，推动数字化发展迈向更高质量、更高水平。

第三，数字包容是汇聚各类主体参与数字化发展的重要支点。实 际上,数字化技术-经济范式要趋向普惠，促进农村及偏远地区居民、 残障群体、低收入群体等共享数字红利并非易事。相比于传统工业时 代“点状突破”单一环节新产品（要素）的大量持续投入仍能带来一定 的边际回报而言，数字化需要具备一个由硬件与软件所共同构筑的， 集“感知、传输、计算、存储、应用”等为一体的“闭环”，并使数据能 在其中顺畅流动，以实现数据驱动。这就需要基础设施、服务可负担 性、技能素养和制度支持等基本条件预先建设、同步发力，需要大量 高技术企业、高水平数字人力资本协同建设，才能有效实现数字技术 的推广与应用。但是，这种庞大的协调、巨额的投入，以及高技术的 企业与人才又是最需要数字包容的领域所欠缺的。单一市场行动主体 的数字包容实践行为，并不能产生足够覆盖其成本的效益。当前，政 府、部分企业在推动数字包容建设方面已采取了一些行动，并取得了 一定成效，需要进一步将数字包容作为凝聚各方力量的重要话语和理 念目标，调动政府、企业、社会组织等更多主体的积极性主动性，形 成多元主体共同参与的长效机制，从基础设施、关键要素、技能素养、 产业、制度等方面同步推进，帮助弱势群体跨越一系列结构、成本和 禀赋障碍，让每个个体都能成为数字包容的参与者、享受者，让每个 个体都能共享数字红利。