国内外生育政策回顾及影响分析

由于死亡端的低死亡率水平 大概率不会发生变化，世界各国在老龄化来临之时普遍采取鼓励生育的政策以尝试缓解老龄化带来的养育压力。

1.中国的计划生育政策：从优生优育到独生子女（1971-2013）

直观观察，中国总和生育率的下降主要集中于 1960s 至 1970s，即所谓的酝酿时期到“优生优育”政策时期。在此期间， 中国的总和生育率经历了快速的下降。其中，酝酿时期内的总和生育率下降与计划生育政策关系有限，“优生优育”时期内 总和生育率的下降则由多种因素共同导致，不宜完全归功于计划生育政策。 第一，酝酿时期内，中国的总和生育率从 1963 年的 7.51 下降到 1971 年的 5.52，期间的因素包括三年困难时期后的补偿 性生育高峰消退、赤脚医生帮助医疗技术普及、天花绝迹、60 年代中期开始的大规模人口流动等。这一时期的生育率下降， 与计划生育政策关系不大。 第二，“优生优育”时期，中国的总和生育率从 1971 年的 5.52下降到 1981 年的 2.79。期间，计划生育政策主要以劝导鼓 励，以及推广节育避孕措施为主。如前所述，避孕知识和措施的推广对总和生育率的下降具有推动作用，“优生优育”政策 毫无疑问对中国总和生育率的下降起到了帮助效果。然而，将该时期内总和生育率的下降完全归功于计划生育政策是偏颇 的。20世纪70年代，中国经历了妇女地位提升，城镇女性受教育水平及劳动参与率不断上升，随着“上山下乡”的开展， 农村女性的劳动参与率与生育意愿也有所变化10；此外，随着健康技术的不断普及，疟疾等传染病得到控制，幼儿夭折率不 断下降，补偿性生育意愿不断减弱，这都导致了总和生育率的下降。

独生子女政策时期中国的总和生育率不是持续性的下滑。80 年代总和生育率在2.8至 2.5的水平内波动，并在 90年代初快 速下行至2.0以下，随后维持平稳。1980年，中共中央刊布《关于控制我国人口增长致全体共产党员、共青团员的公开信》， 号召“每对夫妇只生育一个孩子”；1982 年，五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》中规定：“国家推行计 划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”12。这两个文件通常被视为独生子女政策正式开展的标志。 80 年代，受生育堆积影响，总和生育率并未出现显著下滑。1981 至 1990 年间，中国总和生育率基本在 2.8 至 2.5之间的 水平内缓慢波动下行，这可能是由抢生赶生、农村地区或少数民族的部分豁免政策等各类因素导致13。从女性早婚比例及平 均初育年龄来看，计划生育政策出台后，70 年代开始出现的晚婚晚育倾向出现了逆转，早婚早育重新抬头，女性早婚比例 （15-20 岁）显著增长，女性平均初育年龄显著年轻化，形成了生育堆积现象，总和生育率的下滑并不显著。

90年代初，生育堆积效应逐渐消退、独生子女政策执行再度收紧，计划生育的影响快速凸显。90年代初，中国总和生育率 快速下滑，由 1990年的 2.51迅速下跌至1991年的 1.93。总和生育率为何在1年之内出现如此显著的下降仍然缺乏定论， 可能的原因包括独生子女政策再度趋严、生育堆积效应减弱等。1991 年 5 月，中共中央国务院出台《关于加强计划生育工 作严格控制人口增长的决定》，生育政策再度收紧，当年各类节育手术尤其是人工流产例数显著提升，直接导致了总和生育率的下滑。此后，节育手术数量显著下行，但总和生育率并未反弹并维持稳定，晚婚晚育倾向重新抬头，可能表明生育堆 积效应已经逐渐消退。

总结来看，中国总和生育率的下降主要出现在 20 世纪 70 年代，推动其下降的因素包括女性受教育水平提升、幼儿夭折率 下降、医疗卫生水平的进步及人口流动等普适性、强相关因素在内。期间，非强制、以推广节育手段为主要内容的计划生 育政策，对总和生育率下降起到了帮助作用，但很难被视为主要推动因素。而 20 世纪 80 年代所推行的独生子女政策，更 多是加速了中国总和生育率从 2 以上到 2 以下的过程，且这一过程还应考虑堆积生育消退等因素的影响。可以看到，计划生育政策对我国总和生育率的下降起到了作用，但很难被认为是最大因素，市场对计划生育政策对我国总和生育率影响的 夸大，可能是独生子女政策的执行方式以及长期以来的各类宣传深入人心所致。

从单独二孩到全面放开（2013 至今）

2013 年末，中国的计划生育政策发生转向，单独二孩放开。但由于农村地区此前普遍实行“一孩半”政策，且单独二孩限 制较多，实际并未形成较多的生育人口增量，对总和生育率的提振效果平平，社会各界普遍呼吁全面放开二孩、三孩。 2016 年，全面二孩放开，2021 年，全面三孩放开。那么放开二孩或三孩提振了生育水平吗？由于暂时无法获取孩次递进 比（即生育 n+1 胎的女性占已育 n 胎女性的比例）的数据，我们将通过总和生育率进行推测研究。

当我们进一步对一孩、二孩和三孩及以上的分孩次总和生育率进行拆分计算时，可以清晰地看到：二孩总和生育率在 2017 年有一个显著地上升，二孩分年龄生育率曲线在2016-2019年也有一个明显地上移。这或许证实了， 生育政策放开在短期内确实对总和生育率的抬升起到了积极作用。

然而，放开生育政策能否持续有效需要进一步观察。2021 年二孩总和生育率出现明显回落，分年龄生育率曲线也降至 2016 年以前的水平。这可能是由于两个因素导致的，一是生育年龄推迟，2021 年一孩分年龄生育率明显 右移，二是累计二胎需求被部分释放完毕，2021 年二孩分年龄生育率下降，但三孩生育率仍然维持高 位，可能表明累计二孩意愿已经释放完毕，且多孩意愿并非因疫情等因素抑制所致。

2.海外的鼓励生育政策：当前主要手段及效果

根据联合国的统计，截至 2019 年全球约四分之三的国家具有生育政策，其中约有 55 个国家的生育政策以提振生育率为目 标，主要集中在欧美及东亚地区。主要手段包括带薪或无薪的产假并保障工作，补贴托儿服务，为父母提供灵活或兼职工 作时间，对有依赖的子女提供税收抵免，以及提供儿童或家庭津贴15等。 各类手段中，产假及工作保障是最常见的手段，全球总和生育率低于 2.1 的国家之中，仅美国没有普适性的相关政策。其 次，公共托儿服务也是各国普遍采用的手段，约有 88%的国家使用；各类津贴也较为普及，约 78%的国家使用；育儿假、 父母弹性工作时间及育儿税收抵免也是相对常见的生育补贴政策，约 73%的国家使用；父母弹性工作时间、子女税收抵免、 婴儿奖金等政策也有相当的国家使用。

然而，截至目前，几乎没有证据表明鼓励生育政策能够在长期维度上逆转总和生育率的下降；部分国家或许能够在总和生 育率跌至 2.1 以下后，在政策的帮助下延缓总和生育率的下滑速度（如澳大利亚等），但也难以评估政策所起到的作用有多 大。此外，虽然历史上曾有小部分国家在短期内出现总和生育率的小幅回升，其与生育政策的关系也并不清晰。政策效果 偏弱，可能是与多种因素相关，如随着社会、经济、医疗、文化进步，父母更加注重孩子的质量而非数量、政策力度不足 以缓解养育成本的大幅上升等等。 总结来看，中国的计划生育政策在早期对总和生育率的下行起到了一定作用，但作用效果并不如市场观点所描述的那么大。 与之相应，全面放开二、三胎后，虽然总和生育率在短期内有所回升，但由于“积压生育需求”总量有限，未来该趋势能 否延续也需要进一步观察观察。而从世界经验来看，目前全球各国政府所出台的各类鼓励生育政策均未能有效地逆转总和 生育率下降的趋势。这意味着，从现有证据来看，总和生育率的回升十分困难，老龄化水平提升的趋势恐怕很难得到遏制， 发展养老产业的重要性和迫切性正在不断提升。