中国协同治理体系建设挑战、政策及地方实践情况如何？

以下指出了中国协同治 理体系建设需要面对的几方面重大挑战。

1.协同治理体系建设挑战

一是经济社会快速转型对治理目标优化的 挑战。当前中国经济社会快速发展，产业结构 和区域格局快速演进，区域发展和治理诉求高 度异质，减污与降碳不同区域、不同阶段面临 不同的重要性和紧迫性；此外气候环境治理可 能引发收入分化、能源贫困等次生问题（Wu et al., 2022），需要以系统、全面的经济社会效益 为基础，结合不同地区实际情况，考虑生态环境、 能源安全、产业转型等多维发展诉求，统筹制 定减污降碳目标，科学规划实现路径。

二是降碳减污影响机理的差异对政策机 制设计的挑战。从时间的角度看，气候治理 影响长远，关键在于技术创新的跨期优化； 污染防治立竿见影，重点在于对当期环境风 险的持续管控。从空间的角度看，气候变化 具有全球性影响，而大气污染则具有局域性 影响。从治理手段的角度看，污染物排放的 边际损害曲线较陡，而气候治理的边际减排 成本曲线较陡。因此减污降碳协同需要系统 考虑二者差异，耦合激励与规制手段，强化 多种政策工具的互补。

三是减污降碳工作的全局性需求对治理体 系建设的挑战。协同治理涉及环境、能源、产 业、科技创新、财税金融等多个领域多种政策， 需要打破条线分割，打通监管体系，促进多部 门联动、推动政策与市场融合；2026 年开始实 施的欧盟碳边境调节机制（CBAM）等也倒逼 中国碳市场加速建设并与国际接轨。目前中国 气候变化领域立法滞后于大气环境保护，政府 生态环境管理部门尤其是基层部门气候变化管 理人员缺乏，其知识储备和技能基础更不足以 满足全局性管理的需求，亟需完善治理体系， 提升治理能力，进而促进跨部门、跨领域的综 合治理。

面向上述挑战，协同治理体系研究逐渐聚 焦于 4 个重点。一是协调发展与减排，统筹治 理目标与实施路径。系统评估减污与降碳的经 济、产业、环境协同效应，以产业转型和高质 量发展为导向研判排放路径，统筹优化全国及区 域减排目标；跟踪评估气候和环境治理的溢出效 应，强化保障机制修正收入分配效应、优化能源 保障。二是平衡整体与局部，优化联防联控和区 域协同。统一排放管控标准，协调区域产业布局， 严格准入管理，避免由“碳泄漏”引发新的“污 染避难所”（De Beule et al., 2022）；建立碳、 能、污市场耦合联动机制，优化温室气体和污 染物排放区域配额分配，以市场化机制实现区 域间环境损害和生态服务交叉补偿（Qian et al., 2022）。三是兼顾短期与长远，探索政策工具 与治理机制的创新模式。在加快完善碳市场、培 育和联动排污权交易的同时，强化技术规制和准 入监管，加快推动能耗双控向碳排放双控转变； 优化财政、税收和金融政策，提升转型和创新的 市场激励。四是融合政府与市场，建立开放、透 明、广泛参与的治理体系。加快国家和地方跨职 能协调机制建设；健全统一的排放监测、核查和 协同管理体系，完善监管信息报告和披露机制， 赋能市场机制更好发挥作用。

2.协同治理政策

以准入与考核等为导向的协同治理行政管 制手段效能逐步发挥。一是充分利用生态环境 政策工具，以持续推进蓝天保卫战为主战场， 稳步推进 9 个省（区、市）重点行业建设项目 碳排放环境影响评价试点和碳监测评估试点， 选取重点产业园区开展规划环评碳排放环境影 响评价试点，探索在“三线一单”中开展减污 降碳协同管控，从源头把关推动提升减污降碳 政策成效。二是强化考核“指挥棒”作用，统 筹减污降碳工作要求，中国将控制温室气体排 放目标责任考核相关内容纳入“十四五”污染 防治攻坚战成效考核，进一步推动落实新发展 阶段碳排放强度下降目标。三是在推动能耗双 控逐步转向碳排放双控的同时，做好新增可再 生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作， 激励能源清洁低碳转型。

以碳市场为主体的市场经济激励政策在应 用中持续完善和创新。一是碳市场交易政策促 进企业减排温室气体和加快绿色低碳转型的作 用初步显现。中国碳市场已成为全球覆盖排放 量规模最大的碳市场，截至 2022 年年底，碳排 放配额累计成交量 2.3 亿吨、成交额 104.75 亿 元， 分 别 较 2021 年 提 高 28.5%、36.7%。二 是创新气候投融资政策解决绿色低碳转型阶段 的资金需求。2022 年，国家组织 23 个地方开 展气候投融资试点，发布气候投融资试点地方 气候投融资项目入库参考标准，引导试点地区 搭建“政银企”信息对接平台，推动形成中央 和地方协同发力的良好局面。截至 2022 年底， 23 个试点地区共征集或储备项目超 1500 个， 涉及资金达 2 万亿元左右。

全社会广泛参与的减污降碳社会治理政策 体系进一步健全。一是国家发布第四批重点推 广的低碳技术目录，大力支持全社会应用和推 广低碳技术。二是深入推进碳普惠工作，《中 国应对气候变化政策与行动 2022 年度报告》和 《中国落实国家自主贡献目标进展报告（2022）》 均提出要探索开展碳普惠这一创新性自愿减排 机制建设，激励全社会参与碳减排；截至 2023 年 5 月，共有 18 个省市在政策推动层面提出要 发展碳普惠机制，在新能源、公共交通、低碳 消费等领域开展了碳普惠项目试点示范。三是 加强碳排放信息披露，2023 年，中国纳入全国 碳市场的重点排放单位均按照温室气体排放管 理要求，完成了第一个履约周期（2019-2020 年度）的温室气体排放信息公开。

3.地方实践

结合中国城市环境空气质量监测数据（中 国环境监测总站发布）和二氧化碳排放数据 （Cai et al., 2018a, 2019a, 2019b; 中 国 城 市 温室气体工作组 , 2021）的分析表明，中国高 碳排放城市呈现 PM2.5 污染更为严重的态势： 2021 年 PM2.5 浓度年均值未达国家二级标准 的 99 个城市平均 CO2 排放量（5679 万吨）比 236 个 PM2.5 浓度达标城市平均 CO2 排放总量 （3665 万吨）高出约 55%；在 CO2 排放总量 高于 5000 万吨的 91 城市中，PM2.5 浓度达标 的城市比例（59%）明显低于 CO2 排放总量低 于 5000 万吨的城市（约占 75%）。结合历年 城市二氧化碳排放数据的分析结果显示，截至 2021 年，约 12% 的城市处于碳排放达峰状态 ，其中约 59% 的城市实现了 PM2.5 浓度 达标；约 16% 的城市处于碳排放平台期，其中约 58% 的城市实现了 PM2.5 浓度 达标；剩余约 72% 的城市处于未达峰状态。虽然新冠疫情可能对城市达峰状态 造成一定影响，但整体而言，城市碳达峰状态 与其碳排放总量、PM2.5 浓度达标情况等因素未 表现出明显的相关性特征。

此外，协同变化趋势结果显示，2015- 2021 年间仅有 105 个城市实现了 PM2.5 年均 浓度和 CO2 排放量协同下降，占城市总数的 31.3%，与 2015-2020 年协同下降的城市数 量持平；有 9 个城市的 PM2.5 年均浓度和 CO2 排放量同步升高，占城市总数的 2.7%，相比 2015-2020 年减少 8 个。

研究团队进一步使用对数平均迪氏指数法 （LMDI）分析来解析“十三五”期间各城市 碳排放变化（能源活动碳排放）的主要驱动力， 涵盖人口、人口平均 GDP、能源强度和能源 结构等驱动因素，同时利用聚类分析将全国地 级及以上城市按照发展水平进行分类，其中 1 类为最发达城市（如北京、上海、广州等）， 4-5 类为欠发达城市。分析结果显示，“十三五” 期间，能源强度降低是碳减排的最重要驱动因 素，该效应在 1 类（最发达）城市最为明显 （平均排放贡献约 -31%），其次是 2-3 类 城市和 4-5 类城市。能源结构改善对碳减排 有影响，在 1 类（最发达）城市最为明显（平 均排放贡献约 -5%）。另一方面，人均 GDP 上升是碳排放增加的主要驱动力，并且影响程度在 4-5 类城市较为明显（平均排放贡献约 25%-30%），整体高于对发达城市的影响。 人口效应对各城市的影响不一，其中发达城市 由于人口迁入，呈现对排放的增加效应；相比 之下，欠发达城市由于人口流失，整体呈现减 排效应。