国企改革阶段梳理与展望分析

国企改革主要分为五大阶段。

1、顶层设计：确立“管资本”导向

党的十八大以来，党中央对国企改革作出重要战略部署，加强顶层设计，国企改革全面深化。党的十八届三中全会通 过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了 60 项共计 36 条改革内容，首次提出“国有资本投资、运营公 司”概念，为国有资产管理体制改革定下“管资本”导向。2015 年 8 月 24 日，党中央、国务院印发纲领性文件《关 于深化国有企业改革的指导意见》，并在随后出台了 22 个配套文件，从总体要求到分类改革、完善现代企业制度和 国资管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失等方面，提出了国企改革的目标和举措，形成了“1+N” 系列指导方案，为新时代国企改革搭建了“四梁八柱”。

“十九大”以后，以国有资本改革为主线的国企改革进一步提速，政策指引日益清晰。针对国资布局效率较低的现状， 2017 年 10 月 18 日，十九大报告提出了新的改革要求，主要是两点：“改革国有资本授权经营体制，加快国有经济 布局优化、结构调整，推动国有资本做强做优做大”；“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞 争力的世界一流企业”。其后三个月内，围绕十九大报告规划，相关部委就国有资本授权经营体制改革加速部署工作。

其中，《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》从功能定位、组建方式、授权模式、治理结构、运 行模式和监督约束机制等对“两类公司”进行了明确的定义与规范，“管资本”导向强化。在“管资本”的思路下， 两类公司可以“以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换，变现的国有资本用于更需要的领域和行业”。 这意味着国有资产可以转让或出售，置换出来的资金可以投入新的领域，让政府偿还债务或者填补社会保障体系欠账， 实现国有资本的有序进退。通过这种方式，可以鼓励国有资本通过各种资本运作方式与非国有资本进行股权融合、战 略合作等资源整合，以多种方式来放大国有资本功能。2014 年以来，先后有三批次、共 19 家央企被确定为国有资本投资公司试点，共 2 家央企被确定为国有资本运营公司试点。

国有资本投资、运营公司以“管资本”的方式，把过去的由政府行政部门对企业及国有资产经营活动的直接管理，变 为国有资产管理机构通过专业平台对国有资产实行间接管理。同时，“两类公司”的核心特点体现于构建政府与企业 “一臂之距”，使得国有资产管理体系在原来的两级授权经营方式增加至三级授权经营方式，即从（以中央企业为例） “国资委—国有企业”变为“国资委—国有资本投资运营公司—国有企业”。

“两类公司”在国有资本运作上拥有更大的灵活性与更接近市场化的竞争力，离不开国资部门对其实施的授权经营管 理模式。2017 年发布的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》列出了 43 项“放权清单”，其中取消事项 26 项，下放事项 9 项，授权事项 8 项，按照程序简化、管理精细、时限明确的原则，推进国有资产监管机构职能转 变，以提高国有资本运营和配置效率。

2019 年，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》，明确了对国有资本管理的授权来源。政府授权方面，国务 院采用了整体授放权的模式，通过取消国资监管授权、权限下放的形式进行对下授权；各级人民政府原则上是在国务院的授放权框架下开展地方“两类公司”授权。同年印发的《国务院国资委授权放权清单（2019 年版）》通过 31 项 适用于“两类公司”的授权事项，进一步为“两类公司”松绑，体现出“管资本”这一目标的贯彻。

如 2015 年 6 月，山东省率先发布《省委 办公厅省政府办公厅关于建立国有资本投资运营公司的意见（试行）》，2016 年 5 月山西省发布《关于开展国有资 本投资运营公司试点工作的实施细则》。2018 年《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》的出台使 地方试点进度明显前推，广西、内蒙古、安徽、辽宁、广东、河北、福建、青海、重庆、江西、甘肃、黑龙江、陕西、 宁夏、四川、湖北、浙江、天津、湖南、重庆等省份或直辖市，厦门、芜湖、淮南、丹东、阜新、廊坊等地市相继公 布了国有资本投资、运营公司改革试点实施方案。

2、混合所有制改革：加速国资布局优化

国有资本的布局优化主要通过国有资本在混合所有制企业中的进退来实现，因此我国同期也在有序推进国有企业混合 所有制改革，多方位实现国有企业深化改革。 2015 年 9 月 24 日《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，作为混合所有制改革的纲领性指导文件，详 细并全面地对国有资本混合所有制改革提出了指导意见。此外，该文件在操作流程和制度机制方面也做了明确规定， 为国有资本混合所有制改革的有效推进提供了重要的指导依据。

2018 年 10 月，双百行动计划正式出台，意味着国企改革不再是少数企业的试点，而是国企只要有改革的意愿和决 心，都可以纳入试点名单，混改进入了广泛试点阶段，再次向前迈出一大步。入选企业至今有 454 家，其中央企系统 企业有 261 家，地方国企也有 193 家，表明国企改革试点范围开始扩大，由中央向地方全面铺开。 国企改革“双百行动”实施以来，400 余户“双百企业”主动作为、综合施策，在改革重要领域和关键环节取得了一 系列重大进展，积累了一大批经验成效。期间涌现出一大批经营机制灵活、创新能力和市场竞争力提升、党的领导坚 强有力的改革尖兵，产生了良好的引领示范带动效应，为全面深化国企改革积累了丰富经验。

3、国企改革三年行动：推广试点与全面落实

围绕国企改革“1+N”政策体系，国有企业在 2019 年时已实现了一系列重大进展，但改革仍存在不平衡、落实不到 位的情况，同时国有企业改革也面临着新形势、新任务、新要求。习近平对国企改革作出了一系列新的重要指示，党 的十九届四中全会也对国企改革作出了新的重大部署，党中央、国务院决定实施国企改革三年行动。2020 年 6 月 30 日，《国有企业改革三年行动方案（2020—2022 年）》通过审议并正式出台。

“三年行动方案”提出着力完善中国特色现代企业制度、着力推进国有经济布局优化和结构调整、着力积极稳妥深化 混合所有制改革、着力健全市场化经营机制、着力形成以管资本为主的国有资产监管体制、着力推动国有企业公平参 与市场竞争、着力抓好国企改革专项工程、着力加强国有企业党的领导和党的建设的“八个着力”和 50 条意见，以 争取于二十大前基本完成、2022 年底前全面完成三年行动任务，分别实现国资监管体制、国有经济布局、国有企业 活力效率的三大目标。

4、国企改革新阶段展望

2023 年 1 月 31 日，全国国有企业改革三年行动总结电视电话会议召开，国企改革三年行动主要目标任务已经完成； 会议也提出，国企改革永远在路上，将围绕提高核心竞争力和增强核心功能，继续谋划和推动国企改革。三年行动的圆满收官，标志着我国国企改革即将迈向下一阶段。总体来看，国资国企改革将更强调结果而非手段，最 关键的是“推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力”。结合二十大精神与近期国企改革的政策 思路，有助于展望下一阶段国资国企改革方向。

2022 年 1 月，国企改革三年行动专题推进会提出，推进更多国有持股超过 50%的上市公司引进积极股东持股 5%以 上；将国有股权比例低于 50%，特别是低于三分之一的国有相对控股混合所有制企业作为重点，推动更多企业探索实 施差异化管控。2022 年 5 月 18 日，“深化国有控股上市公司改革争做国企改革三年行动表率专题推进会”进一步提 出了深化国有控股上市公司改革的重点，从优质资产注入、子公司分拆上市、盘活上市平台、优化上市平台布局、调 整优化股权结构等方面作出改革部署。

延续 2022 年相关会议对改革新重点的工作部署，2022 年 5 月 27 日，国务院国资委印发《提高央企控股上市公司质 量工作方案》，对上市央企的资本运作作出方向指导，以推动央企控股上市平台实现布局优化和功能发挥，提升上市 功能经营质量。值得注意的是，该工作方案还支持国有资本运营公司在央企控股上市公司的资本运作过程中发挥积极 作用。

2022 年 11 月 21 日，证监会主席易会满在 2022 金融街论坛年会上表示，深入研究成熟市场估值理论的适用场景， 把握好不同类型上市公司的估值逻辑，探索建立具有中国特色的估值体系，促进市场资源配置功能更好发挥。上市央 企的公司质量提升与中国特色估值体系相契合，积极利用资本市场将成为央企改革和发展的新趋势，将是国企提升估 值、探索中国特色估值体系的关键抓手。

2023 年 1 月 5 日，国务院国资委召开中央企业负责人会议。针对部分央企存在的回报水平不优、盈利质量不高、市 场竞争力不强、创新能力不足等短板，会议确定了央企考核体系从“两利四率”调整为“一利五率”。相比于“两利四率”，“一利五率”突出了新阶段实现高质量发展、提升核心竞争力和建设世界一流企业的新要求，通过引入净资 产收益率和营业现金比率，从根本上引导企业增强自生能力、积累能力、可持续发展能力和价值创造能力，对央企形 成了一个更加严谨、更加科学、更加成熟的考核体系。

总的来说，我们认为国资国企改革进入了提高核心竞争力和增强核心功能的新阶段；提高核心竞争力是加快建设世界 一流企业的途径，增强核心功能则是对国有资本布局优化和结构调整的强调。近一年国企改革的相关政策已经在上市 国企质量提升、国有资产盘活、国有资本布局、考核体系调整上做了充足的铺垫；多项政策均引导国企积极借助资本 市场，以资本运作推动国企改革有望成为重要趋势。