我国各类金融机构分级分类监管现状及经验总结

近年来，我国各金融行业的分级分类监管实践呈现出整体监管趋严、监管重点趋同的态 势。

一、银行保险机构的分级分类监管情况

不同类型的银行保险机构的监管评级重心有所区别，商业银行、保险公司等负债经营的 金融机构以资本充足和风险管理为核心，保险资管公司等资产管理机构则以资产管理能力和 风险管理为核心。

1.商业银行

（1）监管评级体系 2021年 9月 22日，原银保监会发布《商业银行监管评级办法》（银保监发〔2021〕39号）， 取代 2014年发布的《商业银行监管评级内部指引》（银监发〔2014〕32号），作为银行业金融 机构监管评级的指导性文件，建立统一协调的监管评级工作机制，充分反映当前银行风险特 征和监管重点，有利于银行监管评级的横向比较。 指标体系方面，《商业银行监管评级办法》基于“风险为本”原则，作出以下优化：一 是突出公司治理的作用，引导银行将改进公司治理作为防范化解风险的治本之策；二是强调 数据治理对风险管理的重要性，把数据的真实、准确、完整作为评判银行风险管理状况的基 础性因素；三是增加“机构差异化要素”，充分反映不同类型银行机构的风险特征，据此实 施差异化监管。

级别设置方面，划分为 1~6级和 S级，新增的 S级注重“早期介入”、提前治理，有效筛 选出存在重大风险的机构，将处于重组、被接管状态的银行与其他被评为 6级、但实际风险情况稍好的银行相区分，让出现问题的银行及时得到处置或救助。在此基础上还设有调整 项，例如党的建设严重弱化、公司治理存在严重缺陷，发生重大涉刑业内案件，财务造假、 数据造假问题严重等情形的机构，评级应为 3级以下；无法正常经营，出现信用危机等情形 的机构，评级结果应为 5级或 6级。 （2）分类监管政策 监管机构在日常监管基础上，根据单项要素和综合评级结果，采取差异化监管措施和行 动。一是评级结果应用于市场准入限制。若被评级银行不符合风险管理要求，监管部门会采 取限制业务准入、督促控制业务增长和风险敞口等监管措施和行动。二是对单项要素和综合 评级的差异化监管更加严格。对综合评级为 2级的银行，参照原评级规则中的 3级银行，采 取监管谈话，督促控制风险较高、管理薄弱领域业务增长和风险敞口，在市场准入上采取一 定的监管措施；单项要素评级为 2级及以下的，也将持续关注、研判趋势变化和可能出现的 问题。

2.保险公司

保险公司的分级分类监管逻辑，由偿一代的以“规模”为导向，转变为偿二代的以“风 险”为导向，更加注重保险公司管理能力与风险治理的匹配。 （1）偿一代阶段 2003年原保监会发布《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》（保监会令〔2003〕 1号），是第一套针对保险公司偿付能力监管的正式文件。2008年原保监会修订发布《保险公 司偿付能力管理规定》（保监会令〔2008〕1号）（即“偿一代”）；同年发布《关于实施保险 公司分类监管有关事项的通知》（保监发〔2008〕120号），于 2009年 1月正式实行，根据保 险公司的风险程度，对产险公司和寿险公司的评价指标包括偿付能力充足率，公司治理、内 控和合规性风险，资金运用风险，业务经营风险，财务风险五个方面，将保险公司分为A、B、 C、D四类，并在产品、机构、资金运用等方面采取分类监管政策。

（2）偿二代阶段 2012年，原保监会发布《中国第二代偿付能力监管制度体系建设规划》（保监发〔2012〕 24号），启动第二代偿付能力体系建设工作。2015年 2月，原保监会发布中国风险导向的偿付 能力体系（即“偿二代”）17项监管规则，形成了定量资本要求、定性监管要求以及市场约 束机制的三支柱监管体系，于 2016年 1月正式实施。 2021年，原银保监会发布《保险公司偿付能力管理规定》（银保监令 2021年第 1号）和 《保险公司偿付能力监管规则（Ⅱ）》（银保监发〔2021〕51号）及 20项配套规则，进一步修 订定量指标计算方法，完善定性指标评价标准，引导保险业回归保障本源，增强服务实体经 济能力，防范和化解保险业风险，进一步落实对外开放决策部署。其中，第 11号监管规则为 “风险综合评级（分类监管）”，风险综合评级是以风险为导向，综合分析、评价保险公司的固有风险和控制风险（见表 3-5）。监管机构每季度结束后对保险公司法人机构进行一次分类 监管评价，确定其风险综合评级，按照偿付能力风险大小分为A、B、C、D四类，在市场准入、 产品管理、资金运用、现场检查等方面实施差异化监管。

（3）人身险公司的分类监管机制 2023年 2月，原银保监会印发《人身保险公司分类监管办法（征求意见稿）》，将对人 身保险公司开展监管评级，体现以风险为导向的分类监管逻辑，级别设置包括Ⅰ类、Ⅱ类、 Ⅲ类、Ⅳ类和Ⅴ类共五类，并在业务范围（险种）、经营区域（分支机构）和资金运用范围 （可否投资高风险资产）等方面实施差异化监管。

3.保险资产管理公司

保险资产管理公司分级分类监管依据是《保险资产管理公司监管评级暂行办法》（银保 监办发〔2021〕5号），既与其他金融行业的分级分类监管政策有共性，也充分突出了保险资 产管理行业的特点，注重机构的长期资产管理能力建设、服务质量，也考虑到机构间个体差 异较大，部分指标按照行业排名和相对占比两项孰高原则进行评分。

（1）监管评级体系 保险资产管理公司监管评级要素包括：公司治理与内控、资产管理能力、全面风险管 理、交易与运营保障、信息披露。评级满分为 100分。其中，公司治理与内控方面，结合资 产管理业务特点，从决策授权、关联交易和内部控制等方面，全面评价公司治理有效性，防 范内部制衡失效和利益输送等重点风险。资产管理能力方面，具体指标覆盖了产品管理、团 队配置及考核、投研体系、科技等方面，有利于引导行业加强投资管理能力建设，发挥大类 资产配置能力和特长，开展长期投资、价值投资，并建立适应资管业务的支撑体系，对于资 产管理信托的评价具有一定的借鉴意义。 监管机构在评级得分的基础上，按照调整项修正后形成监管评级结果。一方面，对于违 法违规行为、风险事件等事项设置减分项或评级调减项；另一方面，将业外资质、资产管理 规模、信息化建设投入等列入加分项，鼓励具有市场竞争力的公司和特色经营公司发展。对 于服务国家重大战略，开展绿色投资，对行业发展作出重大贡献的机构酌情予以加分。保险 资产管理公司的监管评级结果分为A、B、C、D四类。

（2）分类监管政策 监管机构依据评级结果，对于经营管理和风险管理能力强的保险资产管理公司，以非 现场监管为主，并在市场准入、业务范围、业务审批等方面给予适当支持；对于能力弱的公 司，则逐步投入更持续的监管关注，在业务上做“减法”，必要时依法采取暂停业务资格、 停止新业务等审慎监管措施。

二、证券期货经营机构的分级分类监管情况

证券期货经营机构包括证券公司、基金管理公司、期货公司及前述机构依法设立的从事 私募资产管理业务的子公司等。目前证券公司、期货公司已建立较为完善的分级分类监管办 法，评级框架与方法基本类似，立足于风险管理能力、持续合规状况，注重机构在同业中的 特色与竞争力。此处以证券公司分级分类监管为例进行分析。证券公司的分级分类监管主要 依据 2020年 7月证监会发布的《证券公司分类监管规定》。这一文件最早于 2009年 5月发布， 并分别于 2010年 5月、2017年 7月以及 2020年 7月三次修订。最新一次修订进一步体现合规、 审慎导向，促进证券行业差异化、专业化发展。

1.监管评级体系

在指标体系方面，《证券公司分类监管规定》注重风险管理能力、持续合规状况、业务 发展状况三大方面。其中，风险管理能力指标体现证券公司对流动性风险、合规风险、市场 风险、信用风险、技术风险及操作风险的管理能力；业务发展状况指标则对经纪业务、投资银行业务、资产管理业务、综合实力、创新能力等方面的情况进行评价，对营业收入、 净资产收益率以及各项具体业务的收入、金融科技投入的行业排名靠前的给予加分。2020 年的修订版，在加强风险合规导向的基础上，更加重视证券公司差异化能力、金融科技 建设。 

评级方法上，设定正常经营的证券公司基准分为100分，根据相应标准加分或扣分以确定 评价计分。级别设置分为A（AAA、AA、A）、B（BBB、BB、B）、C（CCC、CC、C）、D、E等 5大类11个级别。监管机构每年根据行业发展情况，结合以前年度分类结果，事先确定A、B、 C三大类别公司的相对比例，并根据评价计分的分布情况，具体确定各类别、各级别机构数量。 2.分类监管政策 监管机构依据评级结果，对不同类别的证券公司规定不同的风险控制指标标准和风险资 本准备计算比例，并在监管资源分配、现场检查和非现场检查频率等方面区别对待。评级结 果作为证券公司申请增加业务种类、发行上市等事项的审慎性条件，作为创新业务试点和推 广的依据，也作为缴纳证券投资者保护基金具体比例的依据。

2.评级方法

金融机构的评级方法主要涉及评级打分方法、分级分类方法、评级调整方法等。在评级 打分上，原银保监会和证监会采用了不同方法，银行保险机构主要通过各评级要素得分形成 综合评级结果，证券期货经营机构则是在基础分上进行加减分。

3.评级结果运用

在评级结果的运用上，监管机构通常是在监管措施、市场准入、业务范围、产品发行和 创新等方面实施差异化监管，也结合各金融行业特点与具体监管目标，作出个性化安排。

三、金融机构分级分类监管的发展趋势与经验借鉴

我国其他金融行业分级分类监管的共同点是将防控金融风险摆在首要位置，其发展变化 主要呈现四大趋势：一是突出党建与公司治理的重要性，提升相关定性指标的全面性、有效 性；二是加强消费者权益保护要求，强调金融机构的主体责任；三是顺应金融数字化趋势， 强化对信息系统建设、数据治理的要求；四是引导金融机构践行社会责任，引入服务实体经 济、满足人民美好生活相关的专项评价指标。从其他金融行业的最新实践中，可具体借鉴以 下经验：

1.构建对机构的专业化展业能力的评价维度 保险资产管理公司的监管评级中设置了“资产管理能力”维度，包括业务资质、保险资 产受托目标达成度、产品发行管理、资产配置与投资、绩效考核等具体指标。信托公司的资 产管理信托与保险资管业务具有相似性，对资产管理信托的评价除了规模、报酬率的定量指 标，可借鉴设置资产管理能力评价指标的做法，完善对相关业务资质、团队、机制、系统建 设的定性评价。

2.考虑机构在风险与业务层面的差异化特征 商业银行的现行评级体系中新增了“机构差异化要素”，旨在综合充分反映不同机构的 风险特征，从而实施差异化监管；证券公司在“业务发展情况”的评价模块中，按照代理买 卖证券业务、承销与保荐业务、财务顾问业务、资产管理业务、投资咨询业务、代销金融产 品等业务收入在行业排名区间情况获得不同加分，体现了对业务能力差异化的考量。考虑 到信托公司间的资源禀赋和业务结构也存在较大差异，可参照设置鼓励差异化发展成果的 指标。

3.对于已发生严重风险的机构单设一级予以区分 商业银行在评级分类中新增了“S”级，正处于重组、被接管、实施市场退出等情况的 商业银行经监管机构认定后直接列为 S级；证券期货经营机构也有相关安排，被依法采取责 令停业整顿、指定其他机构托管、接管、行政重组等风险处置措施的证券公司、期货公司，定位为“E”类。信托行业可借鉴这一做法，增设“S”级分类，作为调配监管资源、提升对 风险机构监管关注度的依据。