地方化债效果如何？

根据现有的公开资料，可以对 2018 年各地的隐债余额进行一个简单的测算。

之所以选择 2018 年的隐债余额作为基准，因为各地的化债方案是在2018 年的隐债余额的基础上制定的（虽然财政部摸底的时间是以 2018 年7 月或8 月为基准，本文为方便简化为 2018 年）。江苏淮安市财政局在对市政协八届三次会议第83352号提案的答复（淮财企发〔2019〕3 号）中提到，2018 年9 月，国家审计署对淮安市重大政策措施落实情况进行跟踪审计，确定了政府负有偿还责任的隐性债务金额；根据审计结果，并结合 2018 年 7 月、8 月隐性债务余额变化情况，制定了本市隐性债务化解实施十年方案。

具体的测算思路分为两步：第一步，根据公开资料信息，确定31 个省市2018年债务率的假定值。个别地区公布了 2018 年的债务率，可以直接使用，比如，江苏在 2018 年预算执行和 2019 年预算草案报告中提到，2018 年的债务率为61.5%。但是，大部分地区没有直接公布当地 2018 年的债务率，需要进行提前假设。目前的公开资料中，部分地区公布了当地债务所处的“红橙黄绿”区间，部分地区或者辖内的市县公布了部分年份的隐债化解规模，综合这些信息，本报告对各地的债务率水平进行了设定，见图 1。特别地，官方给出的债务率公式为，年末政府性债务余额（包含隐性债务）除以当年地方政府综合财力，但对分母的计算方式没有明确说明。为方便数据查找和计算，本文使用一般公共预算总收入、政府性基金总收入和国有资本经营预算总收入三项之和作为分母，可能与官方内部测算值之间有出入。第二步，根据假定的债务率，计算各省市的隐债规模（即隐债余额）。从各省市 2018 年隐债规模的测算结果来看，主要有以下六个特点：

一是 2018 年隐债规模为 15.5 万亿元，山东、湖南、四川、浙江、贵州隐债规模排名位列前五，合计占比 31.8%。整体而言，隐债的地区分布集中度并不高，排名前 10 的隐债规模占比只有 55.1%。从区间分布来看，隐债规模在2 万亿以上、1 万亿至 2 万亿之间、5000 亿元至 1 万亿元之间、5000 亿元以内的省市个数分别为 3、12、6、10，中位数大概在 1 万亿元左右。 二是隐债规模占城投平台带息债务的比例只有 43.7%，多数城投平台的带息债务并未被认定为地方政府的隐性债务。城投平台带息债务转换成官方认定隐性债务的比例是符合以往经验的。2014 年，官方公布的地方政府负有担保责任和可能承担救助责任的债务规模为 8.6 万亿元，占当年城投平台带息债务（Choice 数据库口径，下载日期 2023 年 12 月 22 日）的比例为 49.3%。三是 8 个省份地区隐债规模占城投平台带息债务的比例超过100%，是因为当地隐债的主要来源并非城投平台。宁夏、青海、内蒙古、辽宁、新疆、黑龙江、海南、西藏隐债规模占城投平台带息债务的比例分别为271.1%、152.9%、578.5%、477.0%、113.6%、269.6%、380.5%、248.6%，均超过100%。这些地方当地城投平台实力弱、融资能力不强，当地经济发展水平落后，大部分隐性债务由政府购买服务、养老金缺口、棚改项目等构成。

四是广东、上海、安徽、江苏、浙江、重庆城投平台带息债务转换成官方认定的隐债比例相当低，主要是这些地方城投平台拥有大量优质资产。广东、上海、安徽、江苏、浙江、重庆隐债规模占城投平台带息债务的比例分别为18.1%、17.8%、22.1%、3.7%、24.9%、22.2%，均未超过 25%。这些地方经济发达，城投平台的资产质量较好，能够带来持续的经营收益。 五是 21 个省市隐债规模占 GDP 的比例在 30%以内，宁夏、贵州、天津、西藏、内蒙古隐债规模占 GDP 的比例超过 48%。多数省市隐债占GDP 的比例处于可控区间，福建、安徽、上海、江苏、广东隐债占 GDP 的比例不超过10%，宁夏、贵州、天津、西藏、内蒙古隐债占 GDP 比例较高，本地可动用的偿债资源有限。六是超额完成化债计划与当地隐债规模无关。广西、宁夏、江苏、天津、陕西、甘肃、河南、青海 8 个省市在当地 2022 年财政预算执行情况和2023 年财政预算草案的报告中均提到超额完成化债计划。其中，广西和宁夏已完成2018年上报财政部化债计划的 50%以上。但从这 8 个省市隐债占GDP 比例来看，宁夏、天津、青海的占比超过 30%。

通过对 2019 年至 2028 年十年地方化债结构进行分解（见表4 和图2），主要有以下六个特点： 第一，2019 年至 2022 年化债进度为 1/3，明显慢于时序进度（4/10=40%），两者的缺口应该是通过债务延缓将还债压力置后。根据2022 年12 月20 日，《学习时报》刊发的《深入学习贯彻党的二十大精神奋力谱写全面建设社会主义现代化国家财政新篇章》中提到，地方隐性债务减少 1/3 以上。假设2019 年至2022年化债进度为 1/3，那么与时序进度之间存在约 6%的缺口，应该是通过债务重组延长还债期限，平滑还债压力。 第二，隐债置换（置换债+特殊再融资债）占十年化债规模的比例为8.2%，剔除三个全域无隐债试点的省市后，隐债置换用于化债的比例只有5.1%。2019年发行的置换债加上 2020 年至 2022 年发行的特殊再融资债合计发行1.27 万亿元，占十年化债规模的 8.2%，剔除北京、上海和广东外，2019 年至2022 年发行的置换债加上特殊再融资债之和占十年化债规模的比例为 5.1%。北京、上海和广东由于开展全域无隐债试点，2019 年至 2022 年隐债置换占十年化债规模的比例分别为55.1%、56.6%和 71.6%，占比较高。出于防范地方政府道德风险和逆向选择的考虑，多数地区隐债置换占十年化债规模的比例总体而言还是偏低的。

第三，地方预算内（一般公共预算账本+政府性基金账本）化债资金占十年化债规模的比例约为 20%，17 个省市预算内化债资金占比低于平均水平，多数地区可动用“真金白银”化债的资金有限。按照 2019 年至2022 年完成地方化债进度的三分之一来计算，预算内可用于化债的资金不会超过3.9 万亿元（15.5*1/3-1.27），占 2019 年至 2022 年 31 个省市一般公共预算支出和政府性基金支出总和的3%。假设 2019 年至 2022 年 31 个省市一般公共预算支出和政府性基金支出总和中2.5%用于偿还隐性债务，那么预算内的化债资金为 3.1 万亿元，占十年化债规模的比例约为 20%。考虑到三年疫情期间，地方政府的资金优先用于“三保”、防疫开支和重大项目，实际情况可能比 20%更低。从地区分布来看，17 个省市预算内化债资金占十年化债规模的比例低于 20%，以中西部地区为主，可用于化债的财政资金来源较为紧张。

第四，资产出让、城投平台转型、债务出表等方式占十年化债规模的比例为5.1%，多数中西部地区使用此类方式化债。如图 3 所示，从地区分布来看，北京、广东、上海、江苏使用 2019 年至 2022 年的隐债置换和预算内资金基本可以完成十年化债任务，安徽、海南、山西、重庆、福建使用 2019 年至2022 年的隐债置换和预算内资金可以完成 2019 年至 2022 年 1/3 的平均化债水平，其他21 个省市还需要使用资产出让、城投平台转型、债务出表等方式化债。事实上，多数中西部地区缺乏优质国有资产，叠加资产出让可能会引起国有资产流失以及部分特定行业还是要依赖国企运营，可以出让的国有资产规模很有限，而且资产出让是一次性行为，后续化债压力依然存在。城投平台转型和债务出表是中西部地区化债的主要方式之一，但这类方式治标不治本，城投平台债务转为地方国企债务，地方国企的债务压力仍大。 第五，在 2019 年至 2022 年间，除宁夏、天津、青海外，其他地区城投平台的带息债务规模都是呈扩张趋势，且复合增速多在两位数以上。由于地方政府稳增长的压力较大，虽然中央和地方制定了化债政策，但是地方的城投平台带息债务规模仍然在快速扩张，这些城投平台的带息债务虽然不被认定为官方的隐性债务，但是如果出现大面积违约，地方政府很难做到坐视不理。就目前的实际情况来看，城投平台的带息债务违约主要集中在非标，银行信贷和城投债还未出现实质性违约，很难将城投平台的带息债务与地方政府信用进行彻底切割。

第六，广西和宁夏表示化债进度过半，但是否是实质性化债还有待研究。广西和宁夏在 2022 年预算执行情况和 2023 年预算草案报告中均提到已完成2018年上报财政部化债计划的 50%以上。但是，广西和宁夏 2019 年至2022 年隐债置换和预算内资金之和占十年化债规模的比例分别为 18.7%和9.3%，依靠中央信用背书进行债务置换和“真金白银”化债的比例偏低，叠加当地经济水平较为落后，实质化债的效果存疑。