城投监管及融资政策梳理

当地方政府及城投公司面临一定偿债压力问题时，偿债意愿则变得尤其重要。

一、城投监管政策：化存量禁新增，债务风险防范共识进一步加强

二十大前监管政策的内容主要涉及五个方面：1）防范系统性风险是底线；2）严控 隐债新增是红线，银保监 15 号文等政策持续执行中；3）妥善化解存量债务；4）推进城 投平台市场化转型，逐步剥离政府融资职能；5）打破政府兜底幻想。 二十大后，债务及城投监管政策总结为四点：1）二十大前已有的监管内容仍将延续； 2）中央对地方债务风险的重视程度有所加大；3）财政部首次提出“合并监管”的概念， 更加强调债务监管的规范性和统一性；4）各地就债务的风险防范及监管问题进行了更加 积极的表态，其中甘肃公开表态要确保城投债券刚兑。 具体看，二十大后政策仍表明严控隐债新增仍是红线，需要坚持底线和红线思维， 同时要求稳妥化解存量债务，强调打破政府兜底预期。一方面，财政部 139 号文将深圳 作为试点，探索建立政府偿债备付金制度，防范地方政府专项债券兑付风险，这是政策 方面首次提及要防范专项债券兑付风险。此外，全国人大常委汇总编制的《对今年以来预算执行情况报告的意见和建议》中也建议有关部门就地方政府债务的偿还压力问题， 提早谋划，形成预案；另一方面，中央对债务财政部首次提出“合并监管”的概念，更 加强调债务监管的规范性和统一性，对地方政府债务的借、用、管、还进行更为规范的 管理。

此外，二十大后，各地就债务的风险防范及监管问题的表态更加积极，偿债意愿进 一步加强。近期，全国近一半省份对债务监管进行表态，其中债务压力较大的甘肃表态 最能说明当前地方政府的偿债意愿问题。甘肃省政府及兰州市政府召开兰州建投国际投 资者交流会，对兰州建投未来债务化解方案进行介绍；后甘肃省政府发布文件，特别强 调确保兰州建投公开市场债券刚性兑付。 对于尾部区域，在城投债偿还相关问题分析方面，我们认为，有时偿债意愿甚至比 偿债能力更加重要。再结合甘肃当前的刚兑表态、云南康旅债券的提前兑付、贵州遵义 的债务重组等进行综合分析得出，在当前弱基本面对城投偿债能力带来冲击的背景下， 地方较强的偿债意愿有助护航城投企业短期内平稳推进风险缓释工作，短期城投债实质 性打破刚兑仍属较小概率事件。

二、城投融资政策：银行端融资增速放缓，债券端净融资缩量明显

今年以来，城投融资环境未有放松，且有进一步边际收紧之举，主要体现在涉隐债 的城投公司在交易所和交易商协会债券募集资金用途基本只允许借新还旧。整体看，无 论是银行端、债券端还是非标端，受严控隐债新增的红线影响大，处于偏紧状态。展望 明年，在严控隐债新增红线不变的背景下，城投融资政策或仍将延续当前偏紧的状态， 但进一步收紧的概率较小。

1、银行端：银保监会 15 号文持续约束，城投平台银行借款增速下降明显

受银保监 15 号文约束，城投银行端融资受限。2021 年 7 月，银保监会发布《银行 保险机构进一步做好地方政府隐性债务防范化解工作的指导意见》（银保监〔2021〕15 号），提出对于涉隐债的城投主体，银行保险机构不得新提供流动资金贷款或流动资金贷 款性质的融资，同时，不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资，2021 年至今， 该政策仍在持续执行中，城投银行端融资仍受到一定限制。 2021 年以来，城投平台银行借款同比增速下降明显。具体看，2021 年城投平台银行 借款规模为 27.8 万亿元，同比增速为 5%，较 2020 年下降 9 个百分点；2022 年上半年银 行借款规模增至 30.3 万元左右，同比增速为 10%，但较 2020 年银保监的 15 号文出台之 前增速下降 4 个百分点。总体看，2021 年 15 号文以来，城投平台银行端融资增速下降 明显。

2、债券端：今年以来，涉隐债主体基本只允许借新还旧，城投债净融资额缩量明显

各监管机构对城投债发行持续约束，其中交易所相关政策较多。2021 年 4 月，上交 所发布《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第 3 号——审核重点关注 事项》（上证发〔2021〕24 号），对城投平台公司债发行提出要求，要求公司债券募集资 金不得涉及隐债，同时，限制弱资质（AA 级及以下）主体申报发行公司债，公司债品种 发行受限，该政策一直持续至 2022 年 4 月 2022 修订版发布，虽取消了限制弱资质主体 融资，但融资政策监管仍处于收紧阶段。 今年以来，城投融资政策进一步边际收紧，从部分区域城投债的接续被要求打折发 行，到涉隐债的城投公司在交易所和交易商协会债券募集资金用途基本只允许借新还旧， 综合使得今年 1-11 月，全国城投债净融资规模同比减少 9220 亿元，半数以上省份净融 资额同比下降。具体看，从全国来看，2022 年 1-11 月，全国城投债净融资规模为 12432 亿元，较去年同期减少 9220 亿元。从各省来看，全国 25 地净融资规模为正，6 省净融 资规模为负；与去年同期相比，全国有 20 地净融资规模同比有所下降，其中 9 地降幅在 300 亿元以上，缩量规模较大的区域包括江苏、浙江等，净融资额同比分别减少 3568 亿 元、2798 亿元。

综合看，无论是中央还是地方均表现出较强的偿债意愿，目前对于债务及城投的监 管政策依然以维稳为主，坚持化存量控新增方向不变，从中央到地方，自上而下对于债 务风险的防范和监管方面的共识进一步加强，态度更为明确，短期城投债券打破刚兑仍 属较小概率事件。与此同时，城投融资环境整体仍偏紧，年初至今城投债净融资规模缩 量明显，部分区域债务接续压力大，对于集中到期压力偏大的主体，需警惕其估值调整 风险。