可持续数据发展生态情况如何？

可持续数据发展生态方兴未艾。

1.“雁鸣起航”开启数据征程

数字化发展势不可当，数据与数字技术的深度融合正推动生产力的发展和生产关系的重塑，引发经济、政治、社会、文化、生态等重要领域的深刻变革，显著地改变着政府、市场、社会之间的边界。在新发展格局下，各地按照党中央、国务院决策部署，正积极推进数据发展，以期更好发挥数据要素作用，为构筑国家竞争新优势提供有力支撑。我国数据发展水平尚处于起步阶段，并呈现出“东-中-西”梯度发展格局，发展指数由东部沿海地区向西部腹地逐渐降低，地方数据发展不平衡不充分问题突出，总体发展情况与预期目标仍有不小的差距。

全国地方数据发展指数（DDI）均值为 0.41，北京最高（0.61）。如表3-1 所示，在直辖市中：北京、上海进入引领型（均值为 0.59）梯队，天津、重庆位于突破型（均值为 0.43）梯队；在省域中：浙江、山东、广东、江苏迈入引领型（均值为0.59）梯队，福建、贵州、四川、湖北、广西、安徽、湖南、河北、江西、海南、河南处于突破型（均值为 0.43）梯队，辽宁、山西、陕西、云南、吉林、黑龙江、甘肃、内蒙古、新疆进入进取型（均值为 0.32）梯队，宁夏、青海、西藏位于追赶型（均值为0.26）梯队。

推动中国式数据发展是一项极具开创性、挑战性和探索性的战略任务，没有现成模式可以参考，没有成熟经验可以借鉴，没有固定路径可以依赖，必须要“吃改革饭、走开放路”，关键要进一步解放思想、实事求是，按照中央擘画的数据基础制度“四梁八柱”，聚焦堵点、痛点和难点，贯彻落实中央精神，扫除思想障碍，破除制度藩篱，解放和发展数据生产力。 当前，制约数据发展的主要矛盾是经济社会发展对高质量、高价值数据的需求，与不平衡不充分数据供给之间的矛盾，发展不平衡不充分是矛盾的主要方面。如图3-2所示，各地数据发展虽已有一定积累，但是总体水平有待提高，主要表现为“不平衡不充分”结构性失衡，“不充分”问题是“不平衡”问题产生的客观基础，同时，“不平衡”现象将进一步加剧“不充分”现象。

地方数据发展的不平衡主要体现在领域不平衡、区域不平衡、供需不平衡等方面：一是领域发展不平衡。基于一级指标发展指数比较，可以发现，数据创新应用领域（均值为 0.53）、数据治理与安全领域（均值为0.55）的发展初见成效，数据资源建设领域（均值为 0.32）、数据要素流通领域（均值为0.29）、数据基础设施领域（均值为 0.28）的发展虽稳步推进，但与前两者相比仍有一定差距。

二是区域发展不平衡。东中西部区域间数据发展水平不平衡，东部地区数据发展水平整体较高（均值为 0.48），中部次之（均值为0.39），西部较低（均值为 0.35），三者形成明显梯度关系。处于引领型梯队的省级地方全部集中在东部地区，处于追赶型梯队的省级地方则全部集中在西部地区。同时，区域内部数据发展也有较大差距，东部地区两极分化最为显著，水平最高与最低省级地方发展指数差值达0.29；梯队分布不尽合理，中部、西部地区均缺乏处于引领型梯队的省级地方牵引带动。

三是供需发展不平衡。如图 3-4 所示，现有数据供给和数据需求尚未有效匹配，数据要素供需匹配度均值仅为 0.40，存在数据基础制度不健全、数据供需结构性梗阻、数据要素市场体系不完善、数据治理能力亟待提升等问题。供给和需求正反馈机制有待构建，需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡格局尚未形成。

地方数据发展的不充分主要体现在数量发展不充分、质量发展不充分等方面：一是数量发展不充分。量变是质变的必要准备，质变是量变的必然结果。当前，地方数据发展总量尚不够高，全国 31 个省级地方数据发展指数均值为0.41，除北京得分0.61外，其余各地均未超过 0.60。全国人均数据资源量 5.07TB，仅为美国人均数据资源量的六分之一。数字人才区域分布不均衡，近半数集中在广东、福建、江苏、北京、浙江、上海、山东等 7 个省级地方，人才缺口超过 2500 万且在持续放大。二是质量发展不充分。高质量的数据发展需要完善的制度建设、充足的数据供给、高效率的数据要素配置、高水平的数据创新应用、高效互联的数据基础设施，各地数据发展的实际情况与之仍存在一定差距。主要表现为：数据创新应用水平有待提升，数字经济均值为 0.34、数字政务 0.62、数字社会 0.55、数字文化0.54、数字生态文明0.60。数据要素流通尚不高效，公共数据开发利用 0.31、数据流通交易0.23、市场主体培育0.33。数据资源建设有待推进，数据规模 0.32、数据质量 0.32。数据基础设施有待健全，流通基础设施 0.37、算力基础设施 0.22、网络基础设施 0.25。数据治理与安全体系亟需完善，政策法规 0.42、组织机构 0.68、安全保障 0.55。

2.“头雁示范”引领数据发展

近年来，各地深刻贯彻落实中央战略规划与政策要求，积极推进本地数据发展。其中，北京、浙江、上海、山东、广东、江苏等地区发挥自身优势，大力推动数据治理与安全体系建立健全，加快数据基础设施建设布局，优化数据资源供给，促进数据要素流通，提升数据创新应用与开放合作水平，在可持续数据发展生态构建方面取得了良好成效，形成了诸多可借鉴可推广的模式、做法，成为地方数据发展中的佼佼者，为全国可持续数据发展生态构建提供了实践引领。

北京：“高位谋划+先行先试” 近年来，北京充分发挥其作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的区位优势，以建设全球新型智慧城市标杆城市、全球数字经济标杆城市为目标，积极推进制度创新、政策创新，不断提升数字政府与智慧城市建设水平。尤其是，北京通过优化数据治理与资源供给，有效提升城市管理决策的精细化、科学化水平，通过数据专区运营、北京国际大数据交易所建设等多项举措，加快培育数据要素市场，畅通数据流通渠道，在全国范围内形成良好示范，成为超大型城市数据发展创新引领者。北京对标全球发展标杆，将数据作为现代化城市建设与发展的核心要素，全面系统谋划数据发展蓝图。北京将数据纳入城市发展战略考量，确定数据要素在城市发展中的战略定位，将信息技术、数据资源作为加快产业结构化调整、提升城市治理能力的重要手段，积极开展创新探索和应用实践。北京着眼数字时代发展新趋势与新要求，于“十三五”时期起，全面实施大数据行动计划，提早布局，绘制“四梁八柱深地基”的建设蓝图，从“网上”“云上”迈向“数上”“智上”，完成大数据“入云”“上链”“汇数”“进舱”核心底座搭建，在局部领域取得丰富的建设应用成果，初步探索数据专区带动产业发展的可行路径，以“筑基”为核心的智慧城市 1.0 建设已基本完成。2021 年，北京印发《“十四五”时期智慧城市行动纲要》，提出“建设全球新型智慧城市标杆城市”总体目标，将智慧城市作为“政府变革新抓手”“智慧生活新体验”“万亿产业孵化器”及“科技创新策源地”，全面进入“智慧北京 2.0”阶段。近年来，《北京市数字经济促进条例》《北京市关于加快建设全球数字经济标杆城市的实施方案》《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》《北京市公共数据管理办法》《北京市大数据标准体系》等文件配合行动纲要的落实，推动北京智慧城市建设迈向新阶段。

北京探索数据基础制度创新，坚持先行先试、试点示范，贯彻落实国家顶层设计与政策要求，成为全国数据发展的创新引领者和产业先行者。2023 年，北京市经济和信息化局发布《北京数据基础制度先行区创建方案》，明确了总体目标：到2030 年，完全建成北京数据基础制度先行区，打造数据要素市场化配置的政策高地、可信空间和数据工场，汇聚高价值数据资产总量达到 100PB，数据交易额达到100 亿元，数据产业规模超过 1000 亿元，打造“2+5+N”的数据先行区基础架构，其中2 是数据先行区基础设施层，包含智能算力基础设施和国家区块链网络枢纽；5 是数据先行区业务中台层，包含数据资产登记平台、数据资产评估平台、数据资产托管平台、数据交易节点、数字资产管理平台等；N 是数据应用层，即金融数据、政务数据、“三医”数据、自动驾驶数据、航运贸易数据、文旅数据等数据专区与应用。同时方案中规划了 5 个方面、32 项具体建设任务。依托数据基础制度先行区，北京将集中试点示范落地国家和本市相关政策措施，开展重大数据基础设施建设，促进重点行业数据汇聚和应用示范，推进数据资产价值合规高效实现，助力数据要素产业生态聚集，构建更加包容审慎的监管环境。

浙江：“政策牵引+实战提效” 近年来，浙江抢抓新一轮科技革命和产业变革战略机遇，推动数据治理与发展实际适配，创新法规制度与标准规范，落实安全及数据基础设施保障，通过扩大数据要素市场参与主体、持续优化营商环境、成立数据交易中心等方式，稳步推进数据要素市场化配置改革，吸引顶尖人才，营造创新氛围，深入开展跨区域合作，数据发展有力推动生产效率提高、经济活力迸发、治理水平提升、生活品质增色。浙江通过出台一系列重要政策法规，构建数据发展配套制度体系，固化数字化改革成果，注重提升数据治理与数据资源供给水平，为数据发展提供良好环境。2022年，浙江出台全国首部以公共数据为主题的地方性法规《浙江省公共数据条例》，并编制修订数据治理、数据共享、数据开发利用、安全管理等方面配套制度规范，其中《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》《浙江省公共数据授权运营管理办法》《数据资产确认工作指南》《浙江省企业首席数据官建设指南》等文件，在浙江数据发展实践中起到了重要指导和推动作用。同时，浙江通过《浙江省道路运输条例》《浙江省固体废物污染环境防治条例》等法规修订，加强“浙运安”“无废城市”等数字化改革与数据发展成果固化。近年来，浙江将公共数据对外开放作为推动数字经济高质量发展的重要抓手，《公共数据开放与安全管理暂行办法》为浙江省及各地市公共数据开放与创新应用提供政策支撑，促进形成诸多典型示范应用案例，浙江和杭州在公共数据开放与授权运营等领域均走在全国前列。

浙江重视数据要素市场化配置与数据产业发展，深入优化营商环境，积极培育扩大数据要素市场主体与“数商”，成立数据交易中心，切实促进数字经济发展提质增效。《浙江省数字经济发展“十四五”规划》提出深入实施优化营商环境“10+N”便利化行动，深化商事制度改革，打造一流营商环境，全面激发市场主体活力。浙江围绕数据资源、基础硬件、通用软件、行业应用、数据安全等大数据产业链环节，对大数据产业予以专项资金支持，依托省内较强的软件产业基础和“互联网+”基因，积极培育大数据企业主体，成立“中国数谷”数据产业发展联盟。浙江探索完善“数商”资格准入标准，培育壮大数据应用综合运营商和专业运营商，建立覆盖数据收集、加工、校验、储存、交易、传输、销毁等全链条全环节产业服务体系和法律咨询、价值评估、尽职调查、登记结算等领域的“数商”功能体系。浙江成立浙江大数据交易中心有限公司，打造全国性的第三方数据交易中心。目前，已搭建线上数据交易系统，在数据确权技术、数据评估定价机制、交易规则和管理办法等方面开展研究，形成了媒体流量数据服务平台及企业数据服务平台。此外，浙江还设立了为数据跨境流通交易服务的行业特色专区，满足跨境贸易领域中多类型的数据要素流通交易需求。

3.“雁阵效应”渐成燎原之势

数据治理与安全体系初步形成 数据治理与安全是构建可持续数据发展生态的“保障”。治理与安全共同构成保障数据发展的“一体两翼”。健全完善的数据治理与安全体系是支撑数据流通应用、释放数据价值、保障数据安全的重要条件。当前，各地数据发展相关制度规则与运行机制逐步建立，数据安全保障水平得到提升，数据治理与安全体系初步形成。如图 3-12 所示，从地区来看，华东地区省级地方数据治理与安全体系建设水平整体较高，浙江、江苏、山东位居全国前列。北京在华北地区占据明显领先地位，且全国范围内排名仅次于浙江，位居第二，但对所在地区其他省级地方的辐射带动作用仍有待增强；华南地区数据治理与安全体系建设水平具有较大发展潜力，广东、广西、海南并驾齐驱，整体发展水平处于中上游，区域内发展相对均衡、协调；东北、西北地区数据治理与安全体系建设水平有待进一步提升。从数据发展指数梯队来看，省级地方数据治理与安全体系建设水平与其数据发展水平呈现一定的正相关关系，处于引领型梯队的省级地方建设水平具有一定的领先优势，追赶型明显薄弱；突破型、进取型梯队内建设水平差异相对较大，引领型、追赶型则相对平衡。

对数据治理与安全体系的评估包括政策法规、组织机构和安全保障三个维度。如图3-13 所示，在上述三个维度中，各省级地方数据管理与发展相关组织机构建设相对健全，政策法规与安全保障制度体系建设仍在不断完善。在政策法规维度中，北京、上海、广东、浙江、重庆得分位居前五，相关政策法规、标准及配套规则制定和实施成为各地加快数据发展与数据价值释放的重要推动力；在组织机构维度中，山东、江苏、浙江、北京、河北具有领先地位，各地在数据管理机构、首席数据官、专家智库的设置，多方主体职责的划分，以及组织运行机制的建设等方面，展开诸多有益探索；在安全保障维度中，各省级地方在制度、管理、技术等多方面，采取多样化手段加强安全防护，但仅有10 个省级地方得分率达到 60%以上，这表明各省级地方在数据安全体系建设方面整体水平仍亟待提高。

政策法规体系逐步建立健全，推动治理水平持续提升为促进和规范数据发展，各地纷纷制定并出台相关法规、政策、标准与配套规则，强化顶层设计的落实执行与标准规范的推广实施，不断优化数据发展政策环境，形成组合、集成效应，提升政策效能。 一方面，健全的政策法规体系是促进和规范数据发展的基础。各省级地方通过出台地方性法规、规章等文件对数据治理与安全体系的建设作出总体规划，通过制定系列地方性标准规范实现数据全生命周期管理，从制度层面探索构建完善的数据管理与发展体系。截至 2023 年 9 月，全国 31 个省级地方基本都已制定数据发展相关的政策法规，印发本地区数据发展总体性规划文件，但是在政策及标准丰富度和配套落实机制建设等方面存在较大差异。如图 3-14 所示，目前，我国省级地方数据发展相关标准规范主要围绕数据、平台、政务、通信、数字、城市等关键词展开，涉及数字政府、数字经济、数字生活、数字技术等多个领域，但是数据要素、数据流通、数据合规等方面的标准规范处于缺位状态。

另一方面，法规政策与标准制定出台后，需要配套措施支撑落地实施与高效执行。各省级地方数据发展顶层设计的落实执行与标准规范的推广实施，对数据发展实践产生直接作用与影响。浙江、北京、山东、江苏、重庆等地方，不仅在数据相关政策法规与标准建设方面处于相对领先地位，同时也重视制度设计的落实与政策要求的执行，通过一系列配套措施，为本地区数据资源高效治理、数据要素市场建设提供了基本的规则框架。与上述地区形成对比，东北、华中、西北地区部分省级地方政策法规与标准建设和执行情况相对滞后，尤其是在公共数据运营、数据流通交易、市场监管等方面存在规则“缺位”等问题，具体表现在数据发展总体规划在一定程度上脱离本地需要与实际，数据发展相关地方性法规、规章、标准规范未成体系，政策措施丰富度有待提升，政策执行反馈机制有待健全等方面。

（2）组织机构进一步明确，数据发展管理体制机制有序运行职责明确、结构合理的数据发展组织机构设置，为建立全面、高效的数据发展相关管理流程提供组织保障。2023 年，新一轮国务院机构改革方案提出，组建国家数据局，标志着国家在数据发展管理体制机制建设上迈进了一大步。各省级地方在机构设置与组织运行等方面，也结合本地实际情况与发展需要作出了诸多创新探索。各省级地方数据发展机构设置经过近年来的调整与优化，积累了一定的经验、总结了一定的规律。总体上，各地组织机构安排差异较大，仅处于引领型梯队的省级地方在机构设置与组织运行两个方面均表现突出。

一是机构设置方面，数据发展相关领导机构、管理机构与支撑机构逐步专门化、专业化。截至 2023 年 9 月，全国各省级地方普遍设置数据发展相关工作领导小组、主管部门、专家智库，其中 22 个地方的领导小组由书记或省长（市长）牵头，高位推进本地区数据发展工作，一些地方在实践过程中不断探索优化调整原有政务服务和数据治理机构的职能设置。值得关注的是，政府首席数据官作为新型数据管理者已经被引入政府部门，作为“一把手”负责统筹推进数据管理及发展工作。目前，广东、北京、浙江、上海、河南等 14 个省级地方已开展政府首席数据官制度探索，并通过首席数据官高位推进数据管理工作，但仍有超过半数的省级地方尚未建立首席数据官制度，数据管理机制统筹作用有待加强。

二是组织运行方面，统筹协调机制、协同治理机制、绩效考核机制、竞争激励机制的建立成为数据发展管理机制改革创新的主要内容。各省级地方通过数据发展的多元化管理运行机制促进部门间、政府与市场间、政府与社会间协同水平提升，超过80%的省级地方建立了数据发展管理工作协同机制，跨部门协同机制不断优化业务管理流程；超过 70%的省级地方建立了数据发展相关考核评价机制，部分地方为提高数据治理与发展效能，探索引入外部评估认证；超过 60%的省级地方进一步明确部门间职责与分工，例如通过明确公共数据归集或治理牵头单位，强化主体责任，理顺公共数据管理权责，推进公共数据要素作用发挥。然而，仅有浙江、江苏、山东等少数地方探索建立相关竞争激励机制，大部分地方仍未关注到各部门、各主体积极性调动问题，在促进数据发展管理机制完善方面缺乏全局性考量。

数据安全保障能力持续增强，筑建可信可控安全屏障数据发展与安全的统筹是地方可持续数据发展生态构建所面临的的关键问题。数据安全必须贯穿数据治理与使用的全过程，需要通过健全安全管理、技术和运营保障措施，完善监测预警与应急处置制度，确保数据的保密性、完整性、可用性、真实性和可控性。当前，各省级地方数据安全体系建设整体框架较为完备，数据安全政策及标准持续健全，技术保障能力不断增强，数据安全管理成效初步显现。 如图 3-16 所示，处于引领型梯队的省级地方总体数据安全保障水平全国领先，在数据安全制度建设、管理体系和技术保障等方面具有较大优势。处于突破型梯队的省级地方涌现出湖南、贵州、天津等数个佼佼者，但梯队内部差异较大，平均水平低于引领型梯队。处于进取型、追赶型梯队的省级地方具有较大发展潜力，未来可以采取多途径、多手段提升数据安全管理的规范性和有效性，防范和应对数据安全事件，保障数据安全。然而，就数据安全制度与管理体系建设而言，存在数据安全观念淡薄、政策规范要求落实不到位的现象。“重发展、轻安全”的实践模式仍然存在，尤其是数据发展水平较为领先的地方，安全保障能力不足可能成为未来可持续数据发展生态建立的最大阻碍；同时也不排除“为安全、拒发展”的实践模式，这将严重限制数据价值的创造、交换和实现。

数据基础设施建设加速推进 数据基础设施是构建可持续数据发展生态的“支撑”。健全完善的数据基础设施为数据“供得出、流得动、用得好”提供关键载体。当前，可持续数据发展生态尚在培育和探索期，各地在流通基础设施、算力基础设施和网络基础设施建设方面持续发力，数据基础设施体系逐步建立。 从地区来看，华东、华北地区数据基础设施建设水平整体较高，江苏、山东、浙江、上海、北京、广东等地在全国领先，但对所在地区其他省级地方的辐射带动作用有待进一步加强；东北、华中、西南、西北地区数据基础设施建设水平相近，在增长方面有较大潜力。从数据发展指数梯队来看，各梯队数据基础设施建设水平具有明显差异。引领型梯队“一马当先”，与其他梯队拉开较大差距，处于突破型梯队的省级地方数据基础设施建设水平相对良好，进取型、追赶型则较为薄弱。此外，处于引领型梯队的省级地方数据基础设施建设水平内部差异较大，处于突破型、进取型、追赶型梯队的省级地方内部则相对均衡。

对数据基础设施的评估包括流通基础设施、算力基础设施和网络基础设施三个维度。以广东、江苏、山东、浙江为代表的各省级地方正不断建设和巩固数据基础设施，为数据连接、处理、流通提供有力支撑，但，无论是从全国范围内来看，还从省域范围内来看，各类数据基础设施建设仍需加强统筹协调。