如何保障碳市场数据质量？

碳排放数据质量是碳市场稳定、有效运行的关键，生态环境部高度重视碳排放数据质量工作，通过持续完善相关技术文件、及时调整相关技术要求、搭建帮扶平台和通道及加强监督管理等方式。

1.持续完善核算、报告与核查等技术文件

碳排放数据核算与核查是决定碳市场数据质量的关键环节，技术性强，生态环境部持续组织相关机构技术力量，从仅有补充数据表提供核算指导、采用通用的核查指南到编制专门的设施层面的核算指南、具体行业的核查技术指南，持续加强核算与核查规范，增强透明度，接受各方监督。

(1) 碳排放数据核算与报告

重点排放单位碳排放数据核算主要包括核算边界和排放源确定、生产数据信息获取、排放量计算等环节。截至 2023 年 9 月底，生态环境部针对纳入碳市场数据管理的碳排放数据核算的技术文件可以归纳为经历了三个阶段：第一阶段：采用补充数据表进行核算。2020 年度以前，纳入碳市场管理的八大行业均是采用每年生态环境部发布的补充数据表进行核算，补充数据表规定了核算边界、简单的数据质量要求等，但是对于实际的计量、检测等频次、资质等方面并没有严格的要求。2013 年《中国发电企业温室气体排放核算方法与报告指南》要求企业对入炉煤的元素碳含量等参数进行实际测量，并在2017 年印发的相关工作通知中进一步明确，对未开展元素碳含量等参数实测的将采用高于行业平均水平的统一缺省值(高限值)，以上做法对碳市场的数据质量控制稍显不足。

第二阶段：发布设施层面专门的核算指南。在第一个履约周期内，重点排放单位核算边界为用于生产的发电设施，根据企业各类化石燃料活动水平及其对应的二 氧化碳排放因子等生产信息和数据，逐台核算机组碳排放量，并汇总得到重点排放单位年度碳排放量。为了规范发电企业的核查和报告，2021 年3 月，生态环境部发布《关于加强企业温室气体排放报告管理相关工作的通知》（环办气候〔2021〕9 号），其中《企业温室气体排放核算方法与报告指南发电设施》正式发布。《企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施》对数据核算与报送提出了技术规范和工作要求，对元素碳含 量等相关参数的测定方法标准、频次等作出明确规定，对未实测或实测方法不符合相关技术要求的，单位热值含碳量将采用不区分煤种的高限值。据统计，2019 年、2020 年实测机组经核查排放量占当年排放总量的比例分别达到 66%、93%。[1] 为进一步加强对发电设施数据的规范化管理，2022 年3 月15 日生态环境部发布的《关于做好 2022 年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知》中，同时发布了《企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施》（2022 修订版）。2022年6月，生态环境部印发《关于高效统筹疫情防控和经济社会发展调整2022年企业温室气体排放报告管理相关重点工作任务的通知（环办气候函〔2022〕229号）》，对燃煤元素碳含量“高限值”进行了及时修正，将燃煤单位热值含碳量缺省值从 0.03356 tC/GJ 调整为 0.03085 tC/GJ，下调 8.1%。

第三阶段：进一步规范技术该文件，保障数据质量。随着碳排放数据作假案的曝出，生态环境部加强了对碳排放数据质量的监督管理，通过2021 年全国碳排放报告质量专项监督帮扶、地方生态环境部门自查以及全国碳市场第一个履约周期建设运行情况评估等工作发现，主管部门发现全国碳市场数据质量管理仍存在一些突出问题，特别在碳排放核算与排放报告核查方面，例如：核算技术规范繁琐，部分参数计算复杂，核算边界不清晰，核查难度大，核算报告核查（MRV）的科学性、合理性及可操作性仍需进一步提高，碳排放核算质量控制体系亟待健全。为此，生态环境部结合第一个履约周期全国碳市场实际运行情况，对发电设施的温室气体排放核算报告技术规范进行修订，并于 2022 年12 月发布《关于印发的通知》。根据生态环境部的解读[7]，本次修订以问题为导向，重点解决以下几方面问题: 一是企业普遍反映的核算方法复杂、部分参数的数据来源多样等问题。二是 技术指南超范围提出管理要求的问题。三是地方生态环境部门反映的核算技术链条过长、部分企业数据质量控制计划的作用未能有效发挥、核算口径和数据获取方式有待规范等问题。四是部分企业碳排放关键参数管理不到位、信息化存证不及时、存证材料不齐全不完整，难以支撑数据溯源和自证的问题。五是地方生态环境部门反馈非常规燃煤机组数量多、排放量小、管理水平不高，造成监管难度大等问题。

相对于之前的指南，2022 年 12 月发布的《企业温室气体排放核算与报告指南 发电设施》修订的主要内容可以概括为“两简化、两完善、三增加”：

1) “两简化”的具体内容 一是将计算方法复杂的供电量替换为直接读表的发电量；二是压缩核算技术参数链条，将供热比等 5 个参数改为报告项。 供电量不是直接计量数据，需要通过生产厂用电量和供热比等计算得到，而且涉及一系列次级参数，难以准确核算。本次修订将供电量替换为可直接计量的发电量，实现数据可溯源、可核准。 此前的碳排放核算技术参数链条过长，部分参数追溯难、企业自证难、地方生态环境部门核查和监管难，为保障碳排放数据质量，本次修订将碳排放报告核查涉及的公式进行了大幅简化和优化，从 27 个减少至12 个。部分非必须参数也从“重点参数”降级为“辅助参数”，不再纳入核查工作范围。以“供热比”这个参数为例，该参数是全国碳市场配额分配需要使用的参数，不涉及碳排放量的计算。从数据质量管理的角度看，供热比需要通过追溯获取蒸汽、热水流量、温度、压力、焓值等多项参数，并进行复杂计算后获得，难以做到可报告、可追溯、可核查。

2) “两完善”的具体内容 一是进一步完善数据质量控制计划内容；二是进一步完善信息化存证的管理要求。 数据质量控制计划是企业强化自身数据质量管理的重要抓手和依据，是将碳排放核算与报告技术指南的相关要求落实为本企业碳排放管理举措的重要操作手册，有助于企业规范碳排放相关参数的获取、避免企业核算与报告的随意性、提升企业内部管理水平。本次修订对数据内部质量控制和质量保证相关规定作出了进一步明确，比如应增加煤样的采样、制样方案与记录，要求企业在制定计划的阶段明确机组的合并与拆分填报等内容。 为进一步聚焦碳排放数据质量管理，本次修订专门提出了对碳排放量、配额影响较大的燃料消耗量、低位发热量、元素含碳量、购入使用电量、发电量、供热量、运行小时数和负荷（出力）系数等 8 个重点参数，将纳入下一步日常监管和年度核查工作重点。同时，为保障上述重点参数质量，本次修订提出了供热比、供热煤（气）耗、发电煤（气）耗、供热碳排放强度、发电碳排放强度、上网电量、煤种、煤炭购入量和煤炭来源（产地、煤矿名称）等9 个“仅报告、不核查”的辅助参数，用于识别重点参数的异常。其中，煤种、煤炭购入量和煤炭来源等3 个参数是这次修订新增的内容，我们将预留一定的政策缓冲期，指导和帮助企业进一步规范和完善内部数据管理。

3) “三增加”的具体内容 “三增加”的具体内容分别是增加上网电量作为报告项；新增生物质掺烧热量占比计算方法；新增非常规燃煤机组单位热值含碳量缺省值。上网电量可直接读取和用于财务结算，更加准确可信。但由于部分重点排放单位不能实现分机组的上网电量单独计量，目前与配额分配方案中以机组为主体分配配额的要求尚无法完全衔接，因此本次修订将上网电量仅作为报告项，用于支持日常监管和数据的交叉验证。 从发展趋势来看，燃煤机组掺烧生物质、生活垃圾和污泥已成为发电行业普遍现象。但根据报送数据统计，仅有少量小规模掺烧机组纳入全国碳市场配额管理。这些掺烧机组的单机容量集中在 72MW 以下、以非常规燃煤机组和小机组为主，报告的总排放量也不高。本次修订参考地方实践工作经验，新增生物质掺烧热量占比的简化计算方法，无需获取复杂的生物质热值参数，只需从燃料总热量中扣减燃煤热量即可得到生物质热量。

非常规燃煤机组在推动非常规燃煤资源综合利用、降碳减污协同等方面发挥重要作用，并具有机组数量多、碳排放量占比低等特点，给出更接近同类型机组实际水平的单位热值含碳量缺省值很有必要。此外，地方监管实践反馈，非常规燃煤机组技术和管理能力有限，对其开展燃煤元素碳含量实测的难度相对较大。为此，我们对非常规燃煤机组的 2 万多份煤质分析报告进行了分析，在此基础上针对非常规燃煤机组给出了更接近实际值、更科学合理的单位热值含碳量缺省值。这样既简化了非常规燃煤机组碳排放核算环节，减轻了企业技术和管理压力，也减少了相关参数实测的监管盲点，提升了碳排放数据质量。

(2) 数据核查

省级生态环境主管部门每年度组织开展对重点排放单位温室气体排放报告相关内容的核查，核查结果作为重点排放单位配额清缴的依据。通过政府购买服务方式委托技术服务机构提供核查服务的，由技术服务机构对核查结果的真实性、准确性和完整性负责。为进一步规范全国碳排放权交易市场企业温室气体排放报告核查活动，根据《碳排放权交易管理办法（试行）》，2021 年3 月，生态环境部发布《关于印发的通知》，对核查原则和依据、核查程序和要点、核查复核以及信息公开等内容作出规定。此外，在该核查指南中提出了核查机构禁止开展以下活动，以提高核查工作的公正性：

1) 向重点排放单位提供碳排放配额计算、咨询或管理服务；2) 接受任何对核查活动的客观公正性产生影响的资助、合同或其他形式的服务或产品； 3) 参与碳资产管理、碳交易的活动，或与从事碳咨询和交易的单位存在资产和管理方面的利益关系，如隶属于同一个上级机构等；4) 与被核查的重点排放单位存在资产和管理方面的利益关系，如隶属于同一个上级机构等； 5) 为被核查的重点排放单位提供有关温室气体排放和减排、监测、测量、报告和校准的咨询服务； 6) 与被核查的重点排放单位共享管理人员，或者在3 年之内曾在彼此机构内相互受聘过管理人员； 7) 使用具有利益冲突的核查人员，如 3 年之内与被核查重点排放单位存在雇佣关系或为被核查的重点排放单位提供过温室气体排放或碳交易的咨询服务等； 8) 宣称或暗示如果使用指定的咨询或培训服务，对重点排放单位的排放报告的核查将更为简单、容易等。

由于全国碳市场第三方核查机构水平参差不齐，对核算报告指南的理解不一致、尺度掌握不统一、对发电设施的核查技能有待进一步提高。为切实提高核查工作质量，统一核查人员对核算报告指南的理解，提升核查人员的技能，生态环境部在 2021 年 3 月已出台的通用核查指南，即《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》的基础上，针对发电设施的工艺特点，于2022 年12 月发布《关于印发的通知》。新发布的《企业温室气体排放核查技术指南发电设施》（以下简称“核查指南”）是针对发电设施专门的核查技术指南，重点解决以下几方面问题：增强排放报告核查工作的规范性、有效性、透明度，压实企业主体责任，优化工作流程、强化日常监管，全方位、全链条强化数据质量管理，建立健全碳市场数据管理长效机制。 《核查指南》以《核算报告指南》为基础，梳理出18 个关键参数，有针对性地给出了各个参数的详细核查方法。为统一核查尺度、进一步提升核查工作质量，《核查指南》明确了核查人员的“规定动作”，同时也提供了在必要的情况下核查人员的“自选动作”。

2.持续加强能力建设，提升碳市场参与各方业务能力

(1) 搭建全国碳市场帮助平台，及时解答政策和技术问题

为做好全国碳排放权交易市场运行保障工作，生态环境部搭建了全国碳市场帮助平台并建立了“保障员一联络员”国家与地方沟通协调工作机制，组织国家和地方专家团队持续开展全国碳市场问答咨询服务，及时解答全国碳市场各级地方主管部门、重点排放单位、第三方技术服务机构等相关参与方遇到的政策和技术问题。通过各种渠道收到和解答的问题近千个，涉及碳排放数据监测、报告、核查，配额分配，清缴履约，碳排放数据报送系统、碳排放权注册登记系统、交易系统使用等。[9] 2022 年，生态环境部组织数十家技术机构根据当前政策文件和技术规范对以往问题解答进行了一次系统地梳理、复核和凝练，在此基础上形成了《全国碳市场百问百答》，2022 年 6 月，生态环境部正式发布，供全国碳市场相关参与方参考使用。 《全国碳市场百问百答》分五章，分别对“碳排放核算、报告、核查”、“全国碳市场纳入范围及配额管理”、“碳排放数据报送系统”、“全国碳排放权注册登记系统”、“全国碳排放权交易及交易系统”等 602 条问题进行解答。

(2) 人员培训

生态环境部组织编制全国碳市场系列培训教材和录制教学视频，并针对省级生态环境主管部门、相关机构和重点排放单位开展了超过60 场碳市场能力建设培训，参训规模超过 6000 人次。支持相关省市碳市场能力建设培训中心、行业协会、研究机构等积极开展了大量的全国碳市场能力建设培训工作和活动。[1]

3.加强监督指导，持续开展对地方生态环境部门和企业的监督帮扶

为了保障碳排放数据质量，生态环境部对省级主管部门开展数据核查的程序和内容提出严格要求。根据 2022 年 3 月 15 日生态环境部发布的《关于做好2022年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知》及解读文件[3]，各地方生态环境主管部门应：

（1）严格落实整改

针对在碳排放数据质量监督帮扶专项行动中通报的典型案例，各地方应进一步核实整改。将被通报的重点排放单位列为日常监管的重点对象，对查实的有关违法违规行为依法从严处罚。对于被通报的核查技术服务机构，各地方应审慎委托其承担 2021 年度核查工作。对于被通报的检验检测机构，各地方应审慎采信其出具的碳排放相关检测报告结果。

（2）突出对发电行业重点排放单位开展日常监管

组织设区的市级生态环境部门，按照“双随机、一公开”的方式对名录内的重点排放单位进行日常监管与执法，重点包括名录的准确性，企业数据质量控制计划的有效性和各项措施的落实情况，企业依法开展信息公开的执行情况，投诉举报和上级生态环境主管部门转办交办有关问题线索的查实情况等。对核实的问题要督促企业整改，每季度汇总、检查设区的市级生态环境主管部门日常监管工作的执行情况，分别于 2022 年 4 月 15 日、7 月15 日、10 月21日，2023 年 1 月 13 日前向我部（应对气候变化司）书面报告上一季度的日常监管执行情况。

（3）提高对核查技术服务机构的监管力度

为确保核查技术服务机构的公正性、规范性和科学性，可通过核查技术服务机构自查、省级生态环境主管部门抽查等方式，依据《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》对核查技术服务机构内部管理情况、公正性管理措施、工作及时性、工作质量和利益冲突等内容进行评估。省级生态环境主管部门对核查技术服务机构的评估结果在省级生态环境主管部门网站、环境信息平台向社会公开。

（4）加强对检验检测机构、编制排放报告的技术服务机构的联合监管

生态环境部门会同有关部门对检验检测机构、编制排放报告的技术服务机构依法实施监管。 此外，在企业报告数据和省级生态环境部门核查工作完成以后，生态环境部还组织了对地方的督促检查和对企业的现场抽查。