生态友好发展规划及相关政策、法规和标准梳理

2011 年,国务院首次提出划定生态红线的生态保护策略。

1.相关规划

为促进保护与发展的平衡，我国陆续出台了一系列政策，其中最重要的是主体功能区 划规划和生态红线划定。目前国家主体功能区划规划方案已经完成并付诸实施，对禁止开 发区和限制开发区中的重点生态保护功能区的相关政策业已明确，同时，生态红线划定政 策也要求在 2020 年之前划定生态红线，且明确了生态红线的要求与国家主体功能区划规划 方案中禁止开发区的要求相同。

1）主体功能区划

2010 年 12 月国务院正式发布《关于印发全国主体功能区规划的通知》，规划推进实现 主体功能区主要目标的时间是 2020 年。《规划》将国土空间分为以下主体功能区：按开发 方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域；按开 发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级，分为国家和省级两 个层面。本着优化结构、保护自然、集约开发、协调开发、陆海统筹等原则，优化国土开 发空间布局。

《规划》中的国家层面限制开发的重点生态功能区(图 1.8)分为水源涵养型、水土保持 型、防风固沙型和生物多样性维护型四种类型。规划目标是生态服务功能增强，生态环境 质量改善；形成点状开发、面上保护的空间结构；形成环境友好型的产业结构；人口总量 下降，人口质量提高；公共服务水平显著提高，人民生活水平明显改善。《规划》中的国家 禁止开发区域是保护自然文化资源的重要区域，以及珍稀动植物基因资源保护地，要依据 法律法规规定和相关规划实施强制性保护，严格控制人为因素对自然生态和文化自然遗产 原真性、完整性的干扰，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，引导人口逐步有序转移，实现污染物“零排放”，提高环境质量。

《规划》中还对能源与资源的开发布局做出了单独的规定，不仅明确了能源基地和矿 产资源基地以及水功能区分布于优化开发、重点开发、限制开发区域之中，不属于独立的 主体功能区。还提出了能源基地和矿产资源基地以及水功能区的布局，要服从和服务于国 家和省级主体功能区规划确定的所在区域的主体功能定位，符合该主体功能区的发展方向 和开发原则等要求。能源基地和矿产资源基地的建设布局，要坚持“点上开发、面上保护” 的原则。通过点上开发，促进经济发展，提高人民生活水平，为生态环境保护奠定基础，同时达到面上保护目的。

《规划》指出：位于限制开发的重点生态功能区的能源基地和矿产资源基地建设，必 须进行生态环境影响评估，尽可能减少对生态空间的占用，并同步修复生态环境。其中， 在水资源严重短缺、环境容量很小、生态十分脆弱、地震和地质灾害频发的地区，要严格 控制能源和矿产资源开发。在不损害生态功能前提下，在重点生态功能区内资源环境承载 能力相对较强的特定区域，支持其因地制宜适度发展能源和矿产资源开发利用相关产业。

《规划》还强调大力发展风能、太阳能等清洁能源。风能，重点在资源丰富的西北、 华北和东北以及东部沿海地区布局建设大型风电基地。太阳能，近期重点在光伏产业较发 达的山东半岛、长江三角洲、珠江三角洲等地区布局建设大型太阳能基地，中远期逐步在 河西走廊、兰新线、青藏线、宁夏和内蒙古沙漠边缘等地区建设大型太阳能基地。

综上，主体功能区划初步确立了资源环境相协调的空间开发格局，为生态保护和可再 生能源的开发布局提供了方向。但是在指导可再生能源开发的过程中还存在以下几个问题： a) 划分粒度较粗，即便省级层面的主体功能区划，其划分大多数也是以县界为边 界，难以对主体功能区中自然生态特征不同的区域做区别考量，在实际操作中 也不足以指导可再生能源选址； b) 《规划》对限制开发的区域做了定性描述，如“生态十分脆弱”等，缺乏定量 的、可参照的数据，可操作性差； c) 此外，现有的主体功能区划未考虑到气候变化情景下的生态保护需求，对气候 变化的适应性有所欠缺。

2）生态红线划定

2011 年,国务院首次提出划定生态红线的生态保护策略。划定生态红线并实行永久保护, 体现了国家以强制性手段实施严格生态保护的政策导向，其目的在于从国家层面统筹考虑 生态环境保护工作，将资源开发利用、环境管理、生态保护等众多领域进行有机整合，协 调各主管部门职责与利益，实行严格的生态保护制度，从而改革当前的生态环境保护管理 体制，建立起分工明确、协调统一的严格化生态保护机制6。

中央办公厅、国务院办公厅于 2017 年 2 月 7 日，联合印发《关于划定并严守生态保护 红线的若干意见》。《意见》指出：生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态 功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。 《意见》提出的具体目标为：2020 年年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界 定标，基本建立生态保护红线制度，国土生态空间得到优化和有效保护，生态功能保持稳 定，国家生态安全格局更加完善。到 2030 年，生态保护红线布局进一步优化，生态保护红 线制度有效实施，生态功能显著提升，国家生态安全得到全面保障。 《意见》还进一步提出了明确划定范围、落实生态保护红线边界、有序推进划定工作 等具体划定要求，明确属地管理责任、确立生态保护红线优先地位、实行严格管控、加大生态保护补偿力度、加强生态保护与修复、建立监测网络和监管平台、开展定期评价、强 化执法监督、建立考核机制、严格责任追究等严守要求，以及加强组织协调、完善政策机 制、促进共同保护等具体要求。

2017 年 5 月环保部（现生态环境部）与国家发改委联合下发了《生态保护红线划定指 南》。其中提出的管控要求为：生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁 不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途，确保生态功能不降低、面积不 减少、性质不改变。生态保护红线内的自然生态系统结构保持相对稳定，退化生态系统功 能不断改善，质量不断提升。生态保护红线边界保持相对固定，生态保护红线面积只能增 加，不能减少。严格实施生态保护红线国土空间用途管制，严禁随意改变用地性质。

《指南》中确定的国家级和省级禁止开发区包括：国家公园；自然保护区；森林公园 的生态保育区和核心景观区；风景名胜区的核心景区；地质公园的地质遗迹保护区；世界 自然遗产的核心区和缓冲区；湿地公园的湿地保育区和恢复重建区；饮用水水源地的一级 保护区；水产种质资源保护区的核心区；以及其他类型禁止开发区的核心保护区域。 依据《指南》，目前各省实际划定生态红线的过程中，仍然以各类自然保护地的核心区 和缓冲区为主，缺乏对区域生态系统的梳理，对于生态保护价值高的区域代表性仍然不足。

2.相关政策、法规和标准

为了规范风电/光伏的有序开发和加强生态环境保护，国家有关部门和地方政府先后颁 布了一系列管理办法。 随着这些管理办法和实施方案的出台，集中式风能/光伏开发建设过程中产生的水土流 失、植被破坏等问题基本得到了遏制，但仍然存在一些实践难、执行难的问题：

1) 当前可再生能源开发的环境影响仍以项目环评为主，生态系统是有机整体，针 对单个项目的环评“只见点，不见面”，缺乏对于宏观尺度生态保护目标的统 筹协调； 2) 相关办法均指出要做好选址建设前的环评工作，但是，地方政府和开发企业缺 乏科学的工具，且相关数据难以获得，增加了环评工作的难度； 3) 《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》等将未利用土地列为不限制开 发的区域，但许多戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地，也属自然生态系统，未 利用并不等同于没有保护价值，部分未利用土地或者属于重要的自然生态系统， 或者位于重要的生态廊道，或者是未来气候变化情景下的潜在重要栖息地。

4) 风电场建设中土地林地等使用要求和注意事项中以“禁止使用有林地”的规定 最为严格，过于“一刀切”的规定将极大限制风电产业的发展，使部分有切实 发展需求的地区失去发展的机会。 5) 关于加强风电项目生态修复、以及造成生态环境破坏的处罚措施等管理例中对 于生态修复规定过于笼统，缺乏具体的操作指南和评估标准，或评估标准或只 是笼统地分为合格、不合格两类，造成了实践难的局面。