地方债务风险管理情况如何？

中央持续发力完善地方债务风险管理，显性债务平稳增长，隐性债务逐步化解。

从债务类型来看，地方政府的债务可以分为显性债务和隐性债务两类。显性债务指 地方政府官方公告发行的，约定一定期限内还本付息的政府债券；隐性债务，根据广东 省财政厅的定义，指的是地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金 偿还、以及提供担保等方式举借的债务，对地方经济社会发展构成风险隐患。近十年来， 中央先后针对地方政府的显性债务和隐性债务发力，促进显性债务规范化、隐性债务显 性化，逐步完善地方债务的风险管理机制。

显性债务方面，在 2014 年新《预算法》出台后，地方政府债成为地方政府举债的 唯一途径，其他举债方式均不合法，以政府债券为主体的地方政府举债融资机制由此建 立。2015 年起，在《关于加强地方政府性债务管理的意见》、《地方政府存量债务纳入预 算管理清理甄别办法》等文件的指导下，地方政府通过在国务院规定的限额内发行置换 债券来清偿化解截至 2014 年末的非政府形式债务，2015 和 2016 年地方政府债的发行 量迎来井喷式增长，规模分别达 3.84 万亿元和 6.05 万亿元，较上年扩大 859%和 58%， 2017-2019 年地方政府债的发行规模依然在较高水平波动，发行增速有所放缓，地方债 务的置换任务于 2018 年底基本完成，在此之后地方政府的显性债务便仅以规范化的地 方政府债形式存在。

2020-2022 年在统筹推进疫情防控和经济稳增长诉求下地方政府“开 前门”力度加大，地方政府债发行量显著提升，于 2021 年达到历史峰值 7.48 万亿元后 小幅回落。从存量角度来看，2014-2022 年期间地方政府债存量逐年攀升，在 2022 年末 达到 34.88 万亿元，近五年同比增速基本保持平稳，存量规模持续稳定扩大。

根据还款来源划分，显性债务可以分为一般债券和专项债券，前者为无收益的公益 性项目发行并纳入一般公共预算管理，后者为有一定收益的公益性项目发行，将公益性 项目对应的政府性基金收入或专项收入作为偿债资金来源。得益于专项债投资于有收益 项目或能实现“收益自平衡”的特性，其发行量于 2018 年超过一般债，随后发行规模 占比持续上升，表明近几年基建、公用事业等行业的优质项目是财政融资的重点聚焦领 域，专项债逐步成为促投资、稳经济、助增长的关键力量。2022 年一般债和专项债的发 行规模达到 2.24 万亿元、5.13 万亿元，专项债的发行同比增速为 4%，规模比重达到 70%。

显性债务置换完成后，隐性债务化解成为地方债务管理下一阶段的新目标。2018年8月《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》两份中央文件同时下发，开启了中央对地方政府隐性债务的系统性监管。其后，多份文件接连出台要求遏制隐性债务增量，妥善处置隐性债务存量，并敦促、指导地方开展隐性债务的化解与置换工作，诸多地方政府公开发布隐性债务的防范化解意见，加快推进融资平台公司市场化转型。

2023 年 2 月财政部部长刘昆发表《更加有力有效实施积极的财政政 策》再次强调防范化解地方债务风险使得地方债务压力成为市场关注焦点，日前全国两 会的政府工作报告又将“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负 担，遏制增量、化解存量”作为 2023 年的工作重点，由此可见 2023 年中央化债决心坚 定，地方隐性债务化解和融资平台公司治理的执行力度有望进一步加大，城投债打破“刚 兑”的可能性预计趋于低位。

按募集资金用途划分，地方政府的显性债务主要包括再融资债券和新增债券，再融资债券于近年起开始扮演将地方政府隐性债务转化为显性债务的“调节器”角色，助推 地方隐债化解。再融资债券系政府用于“借新”偿还到期的一般债券和专项债券发行的 地方政府债，不能直接用于项目建设，起到缓解政府偿债压力的作用；而新增债券则为 地方政府根据实际需要新发行的债券。2020 年 12 月起，部分省份发行地方政府再融 资债券的募集资金用途由“偿还到期的地方政府债券”转变为“偿还政府存量债务”，说 明再融资债券发行范围扩大，开始承担起化解地方政府隐性债务的任务。

2021 年再融资 债券的发行量大幅提升至 3.12 万亿元，同比增长 65%，达到历史最高水平，占地方政府 债发行总规模的 42%，占比较上年提升 13pct；对应来看，融资平台作为隐性债务的主 要载体，发债城投的带息债务往往是隐性债务的重要来源，我们发现其存量规模增速在 2020 年后大幅放缓，2022 年预计仅为 6.2%，推测隐性债务的存量风险同样得到边际改 善。两组数据表明，在中央政策持续指导和地方政府的大力推进下，近两年隐性债务的 存量化解、置换工作成效显著，增量或得到有效遏制，隐性债务逐步显性化将成为地方 政府债务结构的发展新趋势。