国企改革推进进程回顾

国企改革周期式跃进与四阶段划分。

2008 年金融危机后，我国经济增长模式逐步迈入新阶段，国企改革的重要性日渐提升，党 的十八大以来，党中央对国企改革作出战略布局，加强顶层设计，2014 年以来，国企改革 的“1+N”政策文件体系陆续酝酿并出台，为新时代国企改革搭建了“四梁八柱”，此后国 企改革按照有序的节奏铺开。总体来看，我们认为 2014 年是国企混改正式迈向系统性改革 的元年，国企改革也呈现 2-3 年的周期式稳步迈进，直至 2022 年，国企改革可以大致划分 为四个阶段：

政策规划阶段（2014-2016 年）：地方国企改革规划叠加“1+N”政策文件体系出台，意味 着国改顶层设计基本完成。在此期间，国企改革预期不断升温，主题投资逐渐达到高潮， 我们认为改革预期也是推动 2014-2015 牛市的重要变量之一，国资改革指数表现出良好的 绝对收益和相对收益。 局部试点阶段（2016-2018 年）：以七大垄断领域混改试点为代表，涌现了中国联通（600050 CH）、东航物流（未上市）等经典的混改案例，意味着混改迈出实质性步伐。在此期间， 由于国改作为复杂的系统，实际推进难度较大，2016 年仅仅提出少数领域的混改试点，使 得市场认为节奏低于预期，国资改革指数呈现绝对收益和相对收益同时回落的过程。

全面落实阶段（2020-2022年）：2020年中央深改委通过《国企改革三年行动方案 （ 2020-2022 年）》，提出“抓重点、补短板、强弱项”，是“1+N”顶层设计、政策体系 落实的具体施工图，指出今后3年是国企改革关键阶段，标志着国企改革进入了全面落实 阶段。

新一轮国企改革（2022 年至今）：2022 年国企改革三年攻坚战顺利收官，2023 年国企改 革将步入一轮新的周期，建设中国特色估值体系、发挥国企在稳信用&稳增长方面的作用是 当前国企改革的核心。2022 年 5 月 27 日， 国资委印发《提高央企控股上市公司工作质量方案》，聚焦于央企控股上市公司的高质量发 展问题，致力于“打造一批核心竞争力强、市场影响力大的旗舰型龙头上市公司，培育一 批专业优势明显、品牌质量突出的专业化领航上市公司”，并以 3 年为目标，要求在 2024 年全面验收评价。进一步，2022 年 11 月 21 日，证监会主席易会满在 2022 金融街论坛年 会上对如何建设“中国特色现代资本市场”进行了详细阐述。他提出，“探索建立具有中国 特色的估值体系，促进市场资源配置功能更好发挥”，国企改革对于此目标的重要性不言而 喻。

2014-2016：“1+N”政策文件体系陆续出台。2014 年 9 月，党中央印发《党的十八届三中全会重要改革举措实施规划（2014-2020 年）》， 意味着全面深化改革的新阶段开启，国有企业的混改则是其中的重要组成部分。同年 10月， 国务院国有企业改革领导小组正式成立，统筹研究和协调解决全国国有企业改革中的重大 问题和难点问题，其中重大问题由领导小组报党中央、国务院决策。

2015 年混改顶层文件体系陆续出台。自 2013 年中共中央《关于全面深化改革若干重大问 题的决定》提出积极发展混合所有制经济以来，国家陆续出台了《关于进一步优化企业兼 并重组市场环境的意见》等指导意见， 2015 年 8 月党中央、国务院颁布了《关于深化国 有企业改革的指导意见》，并前后出台 22 个配套文件，形成了“1+N”系列指导文件，标 志着国企改革顶层设计基本完成，至此分类、分层推进国有企业混合所有制改革成为重中 之重。《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》、《关于鼓励和规范国有企业投资项目引 入非国有资本的指导意见》、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》等 文件，为混改明确了原则、方式以及关键点。

2016-2018：七大垄断领域试点--迈出实质性步伐。 2016 年 9 月，中央经济工作会议表示，混合所有制改革是国企改革的重要突破口，要求在 电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。与此同时，国家 发改委会同国资委等部门在上述七大领域选择了 7 家企业或项目，东航集团（600115 CH）、 联通集团（600050 CH）、南方电网（未上市）、哈电集团（未上市）、中国核建（601611 CH）、 中国船舶（600150 CH）等央企被列入首批试点，开展第一批混合所有制改革试点。我们 认为其中“突破口”的提法意味着混合所有制改革在国企改革中的战略地位明显提升。

在具体推进的过程中，国企混改主要包括两个方面：一是允许非国有资本参股国有资本投 资项目，二是允许混合所有制经济实行企业员工持股。在高层的号召下，2016 年混合所有 制改革等加快落地，2016 年中央企业的子企业公司制改制面超过 92%，混合所有制企业户数占比达到 68%。 2017 年，七大垄断领域混改涌现了中国联通、东航物流的经典案例，其混改相对彻底，其 中东航物流国有股权的持股比例下降至 50%以下，国资实行相对控股，且混改后两家央企 的资产负债率均下降，且后续经营效率均有较显著的提升。

2018-2020：双百行动计划国改承上启下--局部试点转向广泛试点。2018年10月国务院国有企业改革领导小组办公室已正式印发《国企改革“双百行动” 工作方案》，主要内容为：国务院国有企业改革领导小组办公室选取百余户央企子企业和百 余户地方国有骨干企业，在 2018年至 2020年期间深入推进综合性改革，全面落实国企改革1+N 政策要求，深入推进综合性改革，力求在改革重点领域和关键环节率先取得突破。 下一步，围绕双百企业包括混合所有制改革、员工持股、完善现代企业制度、薪酬改革等 多项改革逐步落地。

双百行动计划筛选企业的原则：1）一是有较强的改革必要性和紧迫性。双百企业主要是市 场竞争压力较大，亟需通过改革转换机制、提高效率、提升竞争力的企业；2）二是有较强 的代表性和广泛性。双百企业其主营业务应当能够代表本集团或本地区国有企业功能定位 和发展方向，应当是企业的利润中心，而非成本费用中心。3）三是有较强的改革意愿和主 动性。双百企业领导班子应当对本企业改革发展所面临的矛盾和问题有清醒的认识，同时， 要具备改革的积极性和主动性。

双百行动计划使得混改实现了由局部试点向全面试点的转变。截至 2018 年 10 月，有近 400 家企业入围，其中央企有近 200 家，地方国企有 200 多家，竞争 性领域的央企和地方国企占比相对较多。双百行动计划后出台，为确保改革能够进一步落 实，系列简政放权的文件陆续出台，主要包括：2019 年 4 月《改革国有资本授权经营体制 方案》；2019 年 6 月《国资委授权放权清单（2019 版）》；2019 年 9 月《上海综合改革方 案行动计划》；2019 年 11 月《央企控股上市公司股权激励事项通知》。

2020-2022：国企改革进入全面落实阶段。2020 年 6 月 30 日，《国企改革三年行动方案（2020-2022 年）》（以下简称《行动方案》） 通过审议并正式出台，指出 2020-2022 年 3 年是国企改革关键阶段。随后，各级地方政府 也出台相配合的省属国企改革三年行动方案，中央与地方的改革同步进行。2020 年 9 月， 国企改革三年行动工作部署电话和视频会议上提出了 5 大目标要求与 8 大重点任务作为《行 动方案》的具体行动指南。截至目前，国企改革三年行动的内容虽已印发，但正式文件尚 未对外公布，总结来看，核心要点如下：

以增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力为目标。竞争力方面，国 企要成为有核心竞争力的市场主体。三年行动要求国企首先必须发挥经济功能，创造市场 价值；落实董事会职权，健全市场化经营机制。创新力方面，国企要在创新引领方面发挥 更大作用。三年行动强调以创新为突破口，以硬实力畅通大循环，鼓励关键核心技术攻关、 高端人才引进、科研成果转化应用和创新激励。控制力方面，国企要在提升产业链供应链 水平上发挥引领作用。要求国企对合理市场结构的推动、与民企相互配合、压缩管理层级。 影响力方面，国企要在保障社会民生和应对重大挑战等方面发挥特殊保障作用。强调国有 资本要在提供公共服务、应急能力建设和公益性等关键领域发挥更大作用。

积极稳妥推进混合所有制改革。混合所有制改革一直是国有企业改革的重要组成部分，党 的十八大以来，我国混合所有制改革不断拓宽领域及范围，并切实推动了经营机制的转换。 国资委副主任翁杰明在 2020 年 10 月 12 日国务院政策例行吹风会上表示，国企改革三年 行动在混合所有制改革方面践行以下原则：（1）分层分类推动改革。将混改聚焦到国有资 本投资公司、运营公司所出资企业和商业一类子企业；（2）合理设计和优化股权结构。鼓 励国有控股的上市公司引进持股占 5%甚至 5%以上的战略投资者；（3）深度转换经营机制。 鼓励国有企业集团对相对控股的混合所有制企业实施更加市场化的差异化管控；（4）以混 合所有制改革为抓手，在产业链、供应链上，与民营企业、中小企业不断深化合作；（5） 要始终坚持党的领导党的建设。

发挥资本市场的纽带作用，支持国企与民企相互兼并重组。国资委副主任翁杰明在国务院 新闻办公室 2020 年 10 月 12 日下午举行政策例行吹风会上表示，从没有在国企与民企兼 并重组之间设置界限，支持相互兼并重组，鼓励国企引进持股占 5%或 5%以上的战略投资 者，作为积极股东参与治理，同时强调兼并重组核心在于：提升企业竞争力，避免企业之 间的无序竞争。企业上市是混合所有制改革的重要方式，也是推进企业内部治理的重要渠 道，而国企改革三年行动也明确提出，要通过推动国有企业上市，围绕上市加大包括混改 在内的各种改革力度，具体包括：提高资产证券化率、引入战略投资者、国企与民企的兼 并重组等。在上述过程中，资本市场均有望发挥越来越重要的作用。