国内外自动驾驶政策法规建设情况如何？

主要国家和地区自动驾驶政策法规加速出台。

1.国外自动驾驶政策法规

1.1.联合国从系统上为自动驾驶行业制定相关标准法规

联合国制定的法规适用于 1958 协议下的成员国。根据这些法规， 任何汽车销售到这些国家都必须通过相关认证程序。这使得联合国能 够建立一套系统性标准法规，以指导自动驾驶法规的制定和发展。 联合国下设的组织，即世界车辆法规协调论坛（World Forum for Harmonization of Vehicle Regulations，WP.29），负责制定国际自 动驾驶汽车法规政策和安全性能标准。在 2019 年，WP.29 通过审议 了《自动驾驶汽车框架文件（L3 及更高级别）》（Framework document on automated/autonomous vehicles (levels 3 and higher)），明 确了 L3 及更高级别自动驾驶的安全和安全防护原则，同时确立了 WP.29 的优先工作事项、相关成果物、时间表和路线图。

2020 年，WP.29 发布了三项重要的智能网联汽车法规，分别是 R155《网络安全及网络安全系统》（Cyber security and cyber security management system）、R156《软件更新及软件更新管理系 统》（Software update and software update management system） 和 R157《自动车道保持系统》（Automated Lane Keeping System， ALKS），涵盖了信息安全、软件升级以及自动车道保持系统。R155 标 志着全球首个强制性汽车信息安全法规的出台，将信息安全要求从符合标准提升到法规遵从的水平。R156 提出了软件升级管理体系认证 要求，规范了软件升级过程，确保其安全、可控和合规。R157 则成为 首个对 L3 级自动驾驶功能具有约束力的国际法规，强调了安全作为 核心，从系统安全（System Safety）、失效响应（Failsafe Response）、 人机界面（Human Machine Interface，HMI）、自动驾驶数据存储系 统（Data Storage System for Automoted Driving，DSSAD）、信息 安全（Information Security）及软件升级（Software Updates）等 多个方面提出了严格要求。

2021 年 7 月，WP.29 发布了 R151《盲区监测系统》（Blind Spot Information System）、R158《倒车监测装置》（Devices for Reversing Motion）和 R159《行人及自行车移动检测》（Moving-Of Information Systems），旨在减少事故发生以及在事故中受伤的人员，特别关注保 护弱势道路使用者（如行人和骑行者）。 2022 年 7 月，联合国发布了 R152《用于 M1 和 N1 车辆的自动紧 急制动系统（AEBS）》（Advanced Emergency Braking Systems (AEBS) for M1 and N1 vehicles）和 R160《汽车事件数据记录系统》（Event Data Recorder System），明确规定了自动紧急制动系统和事故数据 记录仪。R152 要求自 2022 年 7 月 8 日起，新准入的轻型车必须配备 自动紧急制动系统（AEBS），并包括车辆与车辆、车辆与二轮车、车 辆与行人以及误触发情况下的应对。R160 法规的颁布有助于更全面 地了解车辆碰撞和伤害情况，从而促进更安全的车辆设计和开发。

1.2 欧盟推出自动驾驶准入许可实现特定场景合规应用

欧盟积极致力于构建自动驾驶领域的法律法规和政策框架，已经 发布了多项重要的法律政策文件，对自动驾驶产业的发展具有重要的 宏观指导作用。 为了保护用户的信息和隐私，以及防止数据泄露，欧盟数据保护 委员会（European Data Protection Board，EDPB）在 2021 年 3 月 发布了《关于在智能网联车辆和出行相关应用程序中处理个人数据的 指南》（Guidelines on processing personal data in the context of connected vehicles and mobility related applications）。这 些指南专注于智能网联车辆和出行相关应用场景下的个人数据处理， 揭示了潜在的隐私和数据保护风险，并为行业参与者提供了参考建议。 在 2022 年 4 月，欧盟理事会（Council of the European Union）通 过了《数据治理法案》（Data Governance Act），旨在通过促进数据 共享来推动欧盟地区的社会数字经济发展。这一法案旨在增加对数据 共享的信任，提高数据的可用性，并为产品和服务的研究与创新建立 可信赖的数据使用环境。此外，欧盟委员会还发布了一系列法规，如 （EU）2021/646《关于机动车紧急车道保持系统（ELKS）型式认证统 一程序和技术规范》（Regards uniform procedures and technical specifications for the type-approval of motor vehicles with regard to their emergency lane-keeping systems）、（EU） 2021/1958《关于机动车智能速度辅助系统（ISAS）认证的具体试验程序及技术要求》（Concerning the specific test procedures and technical requirements for the type-approval of motor vehicles with regard to their intelligent speed assistance systems and for the type-approval of those systems as separate technical units）、（EU）2021/1341《关于就驾驶员困倦 和注意力警示系统对机动车进行型式批准的专门测试程 序和技术要 求方面制定详细规则》（Concerning the specific test procedures and technical requirements for the type-approval of motor vehicles with regard to their driver drowsiness and attention warning systems）和（EU）2022/1426《全自动车辆自动驾驶系统（ADS） 型式认证的统一程序和技术规范》（Regards uniform procedures and technical specifications for the type-approval of the automated driving system (ADS) of fully automated vehicles）， 以规范智能网联汽车型式认证的管理和技术要求。特别值得注意的是 （EU）2022/1426 法规，它针对完全自动驾驶车辆的型式认证进行了 立法，将规范的范围从之前的 L3 级自动驾驶扩展到 L4 级和 L5 级。 这一立法举措是对汽车通用安全法规的广泛修订的一部分，旨在提高 自动驾驶车辆的安全性和合规性标准。

德国采取立法的手段，积极争取在自动驾驶领域获得领先优势， 成为自动驾驶技术应用最早的国家之一。自 2015 年发布了《自动网 联驾驶战略》（Strategy for Automated and Connected Driving），德国就着眼于确保在自动驾驶创新的关键阶段保持领先地位。在2021 年 5 月，德国联邦议会成功通过了全新的《自动驾驶法（草案）》 （Strassenverkehrsgesetz (StVG)），并经过德国联邦议院和联邦参 议院的投票通过，正式颁布于 7 月。这部法律成为全球首个规管无人 驾驶车辆的法规，使德国成为首个允许完全无人驾驶汽车在道路上行 驶的国家。该《自动驾驶法》通过对现有道路交通法和强制保险法的 补充，为 L4 级自动驾驶建立了法律框架，使其能够在全国范围内规 定的公共道路上正常运行。随后的 2022 年，《自动驾驶车辆批准和运 营条例》（Regulations on Approval and Operation of Autonomous Vehicles）更为详细地规定了自动驾驶汽车上路审批的要求，为 L3 级自动驾驶汽车的批量生产和市场投放提供了可能性。这些举措加强 了德国在自动驾驶技术领域的地位。

1.3 美国自动驾驶政策加速迭代，商业化应用加速落地

美国采用了“联邦政府-州政府”两级模式来管理自动驾驶产业， 以确保其有序发展。在这个模式下，联邦政府与各州政府合作，分工 明确，共同推进自动驾驶汽车领域的进展。联邦政府的主要职责是通 过制定法规和政策文件来引导自动驾驶汽车的生产、测试和商业化推 广。各州政府则负责建立具体的要求和实施细则，以管理其行政区域 内的自动驾驶汽车上路测试活动。这种协作模式有助于确保自动驾驶 技术的安全性和可持续性，并在全国范围内促进了自动驾驶产业的发 展。

美国在 2020 年 3 月发布了《智能交通系统战略规划 2020-2025》 （Intelligent Transportation Systems Joint Program Office Strategic Plan 2020-2025），该规划明确了其愿景，即“加速智能 交通系统的应用，改变社会运行方式”，以及使命，即“领导合作和 创新研究、开发和实施智能交通系统，以确保人员通勤和货物运输的 安全性和流动性”。随后，于 2020 年 4 月，美国总统行政办公室和交 通部联合颁布了《自动驾驶汽车 4.0：确保美国自动驾驶汽车技术的 领导地位》（Ensuring American Leadership in Automated Vehicle Technologies Automated Vehicles 4.0），其中列出了自动驾驶汽车 研发和整合的联邦原则，强调了安全和审查的优先性，鼓励各部门和 机构在自动驾驶领域进行创新，并确保持续的监管方案。在 2021 年 1 月，美国交通部发布了《自动驾驶汽车综合计划》（Automated Vehicles Comprehensive Plan）报告，作为美国“自动驾驶 4.0”国 家计划的延伸和实施，旨在确保美国在全球自动驾驶领域的领先地位。 该报告进一步明确了美国自动驾驶汽车产业发展的三大目标、五大优 先领域以及三类公共平台。

法规方面，2020 年，美国汽车工程学会发布了 SAE J2945/5-2020 《网联车辆应用的服务许可和安全指南》（Service Specific Permissions and Security Guidelines for Connected Vehicle Applications）等法规，其中涵盖了轻型车辆的车载设备和车辆对车 辆（V2V）安全通信系统的规定。在 2022 年 3 月，美国国家公路交通安全管理局发布了《自动驾驶系统车辆的乘员保护》（Occupant Protection Safety Standards for Vehicles Without Driving Controls）最终规则，此规则对《联邦机动车安全标准》(Federal Motor Vehicle Safety Standards，FMVSS)中的乘员保护标准进行了 更新。规定强调了自动驾驶汽车必须提供与传统车辆相等的乘员保护 能力，还明确了自动驾驶汽车可取消方向盘、制动踏板等人工控制装 置。而在 2022 年 6 月，美国参议院和众议院发布了《美国数据隐私 和保护法》（American Data Privacy and Protection Act，ADPPA） 的初稿。ADPPA 的目标是通过为个人提供广泛的数据保护，并对数据 控制实体提出严格要求，建立一个强有力的国家框架来保护个人数据。

在 2023 年 8 月，美国加利福尼亚州公用事业委员会（California Public Utilities Commission，CPUC）批准了 Cruise 和 Waymo 在旧 金山提供全天候的无人驾驶出租车（RoboTaxi）收费服务。这一决定 使旧金山成为美国第一个实现无人驾驶出租车全面商业化的城市。

1.4 日本借鉴国外经验结合本国实际推进自动驾驶进程

日本在自动驾驶法规方面积极借鉴了国际经验，并形成了体系化 和逐步推进的特点。自 2014 年以来，日本政府采用《官民 ITS 构想 ・路线图》为战略指导，对自动驾驶技术的成就和未来方向进行总结 和规划。《官民 ITS 构想・路线图 2020》明确了推广自动驾驶汽车的 社会应用，提高交通运输效率以及支持老年人出行的目标。 近年来，日本陆续发布了一系列法规和指南文件，包括《自动驾驶汽车道路测试指南》（Guidelines for Public Road Testing of Automated Driving Systems）、《自动驾驶汽车安全技术指南》 （Transport and Tourism Technical Guidelines for Autonomous Vehicle Safety）等，为自动驾驶汽车的测试和商业化奠定了基础。 日本政府在自动驾驶技术发展方面采取了相对谨慎的态度，特别是 《自动驾驶安全技术指南》作为自动驾驶发展的指导性文件，提出了 实现零交通事故的社会目标。该指南列出了一系列安全条件，为了在 国际标准化讨论中提出，日本政府还在联合国欧洲经济委员会汽车标 准协调世界论坛 WP.29 上积极参与国际标准制定。

日本颁布的《道路运输车辆法》（Road Transport Vehicle Act） 主要侧重于汽车产品管理，特别涉及自动驾驶装置和软件更新等方面， 而《道路交通法》（Road Traffic Act）修正案则关注驾驶人管理， 特别规范了自动驾驶汽车的驾驶行为。这些法规允许具有远程监控功 能的 L4 级自动驾驶公交车在交通网络较弱的地方按指定路线运行， 促进了 L4 级自动驾驶汽车在特定条件下提供出行服务。

2.我国自动驾驶政策法规

2.1 国家层面，加快制定自动驾驶产业政策及标准体系

我国在自动驾驶领域取得了显著的进展，不断完善相关法律框架， 确立了车路协同的战略发展方向，为高级别自动驾驶车辆的引入和广 泛应用提供了坚实的政策支持。

注重战略规划，完善标准体系。2020 年 2 月，国家发改委、中央 网信办、科技部、工信部、公安部、财政部等 11 个部门共同制定了 《智能网联汽车创新发展战略》，明确了到 2025 年我国标准智能汽车 的技术创新、产业生态、基础设施、法规标准、产品监管和网络安全 体系的基本形成目标。同时，该战略规划还提出了在 2035 年至 2050 年之间全面建设更加完善的标准智能汽车体系的目标。与战略规划同 步发布包括《国家车联网产业标准体系建设指南（车辆智能管理）》 《国家车联网产业标准体系建设指南（智能交通相关）》以及《国家 车联网产业标准体系建设指南(智能网联汽车)(2023年版)》等文件。 这些文件旨在逐步建立适应我国国情和与国际接轨的智能网联汽车 标准体系，为自动驾驶技术的落地和应用提供坚实的标准支持。

开展试验实测，积累管理应用经验。2021 年 7 月，工信部、公安 部和交通运输部发布了《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范 （试行）》，旨在适应新技术、新模式和新业态的发展，加速智能网联 汽车产业化进程。这一规范对示范范围、测试车辆和检测项目等方面 进行了修订和完善，包括增加了示范应用、专用作业车等内容，并简 化了办理程序。企业及产品管理方面，我国陆续发布了一系列文件， 包括《智能网联汽车生产企业及产品准入管理指南（试行）》《关于加 强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》以及《关于开展智 能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知（征求意见稿）》等，着 重规定了 L3 级和 L4 级智能网联汽车的准入和应用。这些政策允许一些城市和企业率先获得准入试点资格，通过试点积累高级别智能网联 汽车的运营和管理经验，逐步推广至全国范围。2022 年 8 月，交通运 输部发布了《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》，旨在适应自 动驾驶技术的发展，鼓励和规范自动驾驶汽车在运输服务领域的应用， 以保障运输安全。

积极应对网络安全压力，制定在线升级规范。2019 年 9 月，工信 部发布了《关于加强车联网网络安全和数据安全工作的通知》，要求 各级主管部门、通信管理局、汽车生产企业等各方加强车联网的信息 安全。2021 年 8 月，国家网信办等五个部门联合发布了《汽车数据安 全管理若干规定（试行）》，明确了对汽车数据安全的要求，包括个人 信息和重要数据的处理原则、个人敏感信息的处理要求等。此外，工 信部还于 2021 年 9 月发布了《关于车联网卡实名登记管理的通知》， 进一步规范了车联网卡的实名登记要求。2022 年 2 月，工信部发布 了《关于车联网网络安全和数据安全标准体系建设的指南》，以指导 行业构建网络安全和数据安全标准，提高标准应用水平，支持车联网 产业的安全健康发展。2020 年 11 月，国家市场监管总局发布了《关 于汽车远程升级（OTA）技术召回监管的通知》，要求所有采用 OTA 方 式进行技术服务的汽车生产商按照相关法规要求备案。2021 年 6 月， 市场监管总局进一步规范了车企进行汽车 OTA 备案的程序。工信部于 2022 年 4 月发布了《关于汽车软件在线升级备案的通知》，要求具备 OTA 升级功能的汽车整车产品和 OTA 升级活动应进行备案。

2.2 地方层面，先行先试加速制定自动驾驶法律规范

根据中央层面的"十四五"规划和法规政策的引导，自 2020 年以 来，各地纷纷发布了与智能网联汽车产业发展相关的规划，包括省、 市、自治区以及重点城市。这些规划旨在推动智能网联汽车产业的发 展，并为其在道路测试和商业化方面提供了指导。特别是一些具有优 势地位的城市，如北京、上海、广州和深圳，在智能网联汽车道路测 试方面取得了重要进展。它们在规模和里程方面都处于领先地位，并 且相继出台了一系列配套政策和法规，起到了引领和标杆的作用。湖 南、湖北、江苏、安徽、重庆、浙江等省市也积极规划智能网联汽车 产业的发展，并已开始开展道路测试等相关工作。这些地方的积极举 措有助于推动智能网联汽车技术的发展和应用，促进了我国智能交通 领域的创新和进步。这也反映了我国在自动驾驶领域的政策顶层设计 和地方政府的积极响应，共同推动了智能网联汽车产业的蓬勃发展。

北京市作为全国科技创新中心，积极推动自动驾驶技术的科学试 验和产业探索。在这方面，北京市采取了一系列政策措施以支持和促 进自动驾驶技术的发展和应用。首先，在自动驾驶车辆的道路测试管 理方面，北京市自 2020 年 11 月发布了《北京市自动驾驶车辆道路测 试管理实施细则(试行)》的第三次修订。这次修订延长了自动驾驶车 辆测试号牌的有效期，同时新增了特殊天气环境（夜间、雨、雾）、高 速环境和无人化技术测试场景，以支持更多的测试场景。该细则还调 整了道路测试的里程要求，取消了测试车辆数量的限制，同时支持规模化的试运营探索。其次，北京市在智能网联汽车政策方面也采取了 积极的措施。在 2021 年 4 月，北京市经济和信息化局发布了《北京 市智能网联汽车政策先行区总体实施方案》，以便创造更加友好的政 策环境。这个方案设立了智能网联政策先行区，依托高级别自动驾驶 示范区，旨在解决企业发展中的问题和痛点，并提供支持，以推广新 产品、新技术和新模式的应用，同时营造政策友好型的产业发展环境。 北京市还于 2021 年 11 月发布了《北京市智能网联汽车政策先行区自 动驾驶出行服务商业化试点管理实施细则（试行）》，该政策允许 Robotaxi 运营商在试点区域提供有偿运营服务。经历了一系列发展 阶段后，2023 年 4 月，百度“萝卜快跑”和小马智行获得了北京市高 级别自动驾驶示范区首批“无人化车外远程阶段”示范应用许可，允 许在北京市提供全车无人的自动驾驶出行服务。最后，北京市还在 2022 年 11 月发布了《北京市智能网联汽车政策先行区无人接驳车管 理细则（道路测试与示范应用）》，为无人接驳车在特定区域内提供相 应的路权，从而推动智能网联汽车新产品的创新管理。这些政策措施 使北京市成为自动驾驶和智能网联汽车领域的重要实验和创新地区， 为该领域的发展和应用提供了坚实的政策支持和推动力。

上海市在智能网联车辆管理方面采取了一系列立法措施，并不断 完善政策环境，以促进自动驾驶技术的发展和商业应用。2022 年发布 《上海市智能网联汽车测试与应用管理办法》。这一管理办法明确了 示范运营可以适度收取费用，同时要求收费标准必须在示范运营方案中载明，并向社会公示。这为企业开展商业化示范应用提供了法律依 据，并促进了自动驾驶车辆的商业化应用。百度、小马智行、滴滴等 出行企业的自动驾驶车辆已获得商业化示范应用的资格，并在指定的 测试区域道路上进行了载人示范应用，包括从地铁到办公楼、居民区 到商圈的服务。2022 年 8 月印发《上海市加快智能网联汽车创新发 展实施方案》，计划到 2025 年，将智能网联汽车产业规模发展到 5000 亿元，新生产的汽车中有 70%具备辅助驾驶或有条件自动驾驶功能。 此外，方案还鼓励临港、嘉定、浦东等区协同合作，共同完善智能网 联汽车的研发和测试基础设施。临港新片区于 2023 年 2 月发布了《临 港新片区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用实施细则（试行）》，浦 东新区也公布了《上海市浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应 用规定》。这些规定为包括白度 Apollo、AutoX 安途、小马智行在内 的三家企业颁发了无驾驶人智能网联汽车道路测试牌照，获得牌照的 企业可以在浦东行政区域内划定的路段和区域进行车内全无人的智 能网联汽车道路测试。浦东新区政府于 2023 年 3 月印发了《上海市 浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用规定实施细则》，这是 中国首个针对无驾驶人智能网联汽车创新应用的地方性法规。这一细 则明确了浦东新区将加速 L4 级别全无人驾驶的商业化落地，为无驾 驶人智能网联汽车在临港新片区进行道路测试、示范应用、示范运营 和商业化运营等创新应用活动提供法律依据和制度保障。

深圳市一直在积极推动自动驾驶技术的发展和商业化应用，采取了一系列政策措施以支持这一领域的创新和增长。深圳率先提出了允 许自动驾驶车辆在一定条件下无需配备安全员，但要进行远程监控。 这一政策举措表明了深圳对于自动驾驶技术的开放态度，并为技术测 试和应用创新提供了便利。2022 年 8 月，《深圳经济特区智能网联汽 车管理条例》中明确规定，在智能网联汽车进行道路测试或示范应用 时，通常需要配备驾驶人。然而，高度自动驾驶和完全自动驾驶的智 能网联汽车，在采取了相应的安全措施并经过市相关主管部门的安全 评估和审核批准后，可以不再配备驾驶人。这一政策举措为自动驾驶 技术的发展提供了更大的灵活性和便利性。此外，深圳市鼓励智能网 联汽车提供多样化的商业化服务，包括定制出行、社区出行、夜间出 行和应急保障等。这为企业在智能网联汽车领域的商业化探索和服务 创新提供了契机。深圳市在自动驾驶领域的政策框架和创新支持措施 使其成为自动驾驶技术和智能网联汽车的重要发展和实验地区。这些 政策为技术测试、商业化应用和服务多样化提供了坚实的政策支持。

湖南省《长沙市智能网联汽车道路测试与示范应用管理细则（试 行）V4.0》为管理智能网联汽车的道路测试和示范应用提供了详细的 规定和指导。该细则涵盖了多个方面，包括管理机构及职责分工、测 试和示范申请条件、审核流程、管理程序、交通违法和事故处理等。 在道路测试范围和管理流程方面，《实施细则 4.0》进行了重要的完 善。它明确了测试及应用示范工作的管理程序和基本条件，特别是在 高速测试申请和审核方面提出了更详细的要求，包括相关材料和测试里程的要求。这有助于确保测试和示范应用的顺利进行，并提高了安 全性和可控性。《湖南湘江新区智能网联汽车创新应用示范区行动方 案（2022-2025）》也提出了一系列措施，包括允许自动驾驶出租车进 行全无人示范应用，并在全天候条件下运行。该区已经开放了长达 317 公里的测试道路，未来计划构建国内领先的全无人、全天候道路测试 运营网络，以实现环卫、物流、接驳和配送等多种场景的千辆级规模 化应用。这将有助于打造可在全国范围内复制和推广的车联网商用场 景，推动智能网联汽车技术的应用和发展。

自 2020 年以来，武汉市经开区已经取得了显著的进展，实现了 智能网联汽车测试道路的全域开放。车谷地区已经建成了长达 106 公 里的智能化道路，覆盖了整个区域的 160 平方公里，同时建立了高精 度城市信息模型，创造了全国首个车城网平台。在 2022 年 6 月，武 汉市智能网联汽车道路测试和示范应用管理联合工作组制定了《武汉 市智能网联汽车道路测试和示范应用管理实施细则（试行）》。该细则 允许通过通知书获得批准的示范应用主体进行车内无安全员的远程 测试、示范和商业运营，这为自动驾驶业务的企业提供了详细的指导 和支持。自动驾驶车辆将开始在武汉市经开区进行远程商业化试点运 营，为公众提供自动驾驶出行服务。随后，该地区还开放了跨区通行， 允许全无人驾驶车辆在夜间运营。这一系列举措加速了智能网联汽车 从道路测试向商业化应用的过渡，为智能网联汽车的商业化应用提供 了强有力的支持，推动了自动驾驶技术的发展和普及。