徐州市历史背景、产业规划、经济财政实力及地方债务情况如何？

徐州是一座资源型城市，是江苏省重要的能源基地，也是我国华东地区重要的煤炭 基地，最多时有 300 余家矿山及煤炭企业。

1.城市历史沿革

徐州历史悠久，古称彭城，位于江苏省北部，历史上为华夏九州之一，具有 5000 多年的文明历史和 2500 多年的建城史。现徐州市下辖 2 市（新沂、邳州）、3 县（丰 县、沛县、睢宁县）、5 区（云龙、鼓楼、泉山、铜山、贾汪）。徐州市位于江苏省的西 北部，地处苏、鲁、豫、皖四省要冲。市境东接连云港市、宿迁市，南界安徽省宿州市、 淮北市，北邻山东省的菏泽市、济宁市、枣庄市、临沂市。徐州是重要的全国性交通枢 纽，徐州站是中国第二大铁路编组枢纽站，京沪线、陇海线两大铁路干线在徐州交叉； 徐州京杭大运河港口是全国内河十大港口之一，是华东能源的重要集散地。

徐州是一座资源型城市，是江苏省重要的能源基地，也是我国华东地区重要的煤炭 基地，最多时有 300 余家矿山及煤炭企业。在计划经济时代，全省曾有 8 个地级市在 徐州取煤。这种极度依靠资源产业的粗放型发展模式在给徐州带来可观经济效益的同时， 也形成单一的、重污染的产业结构，并造成严重的环境破坏。随着徐州煤矿资源被不断 地开采，其煤炭资源逐渐枯竭。为应对能源困境，徐州市于 2001 年率先在全国颁布实 施《徐州市采煤塌陷地复垦条例》，把对采煤塌陷地的修复与整治列为重要任务，开启了 徐州产业转型发展之路。

2.城市产业规划

徐州市是典型的老工业基地和资源枯竭型城市，作为江苏省唯一的煤炭基地，也是 重要的化工和建材基地。徐州市以煤炭起家，当地的煤炭开采为江苏省做出了重要贡献，鼎盛时期曾经供应全省 80%以上的煤炭、60%以上的电力，因此徐州的产业结构长期以 来以重工业为主，工程机械与装备制造为其支柱产业。截至 2023 年 4 月 21 日，徐州共 有 15 家 A 股上市企业，总市值累计达 1,857.80 亿元。其中，以徐工机械为代表的机械 设备行业上市企业有 4 家，占徐州 A 股上市公司总市值的 49.07%。苏能股份为徐州矿 务集团有限公司下唯一煤炭运营上市平台，市值仅次于徐工机械，占徐州 A 股上市公司 总市值的 23.06%。

徐州市过去着重发展重工业的产业格局一度导致其面临产业结构升级的压力。由于 煤炭资源的过度消耗，引起徐州的资源枯竭、环境污染、产业发展滞缓等问题。2014 年 期间，在化解过剩产能的背景下，徐州的经济动能明显衰减，钢铁、焦化、水泥、热电、 化工等传统支柱产业显著承压。2018 年，徐州加大对高污染、高耗能、高排放行业治理 力度，当年徐州 GDP 仅为 4.2%，低于全省 2.5%，规上工业增加值同比下降 9.9%。“十 四五”期间，徐州市积极打造“6+4”先进制造业，即打造食品及农副产品加工、钢铁冶 金、绿色化工、建筑建材等 4 大传统优势产业集群，着力布局工程机械与智能装备、新 能源、集成电路与 ICT、生物医药与大健康、新材料、节能环保 6 大战略性新兴产业。

3.经济财政实力及地方债务情况

2022 年徐州市 GDP 为 8,457.84 亿元，按可比价计算，比上年增长 3.2%，三次产业 结构为 9.1∶42.5∶48.4；全市人均地区生产总值 93,731 元，同比增长 3.6%，GDP 总量 在江苏省地级市中位列第 6。2022 年固定资产投资同比增长 3.0%，分产业看，第一产业 投资同比增长 33.3%；第二产业投资同比增长 12.2%，其中工业投资和制造业投资分别 同比增长 12.2%和 12.1%；第三产业投资同比下降 8.7%。从新兴领域投资看，全市高技 术产业投资同比增长 0.2%。其中，高技术制造业投资同比增长 1.6%，专用设备制造业、计算机通信和其它电子设备制造业、电气机械和器材制造业分别同比增长 1.6%、12.6% 和 12.4%；高技术服务业投资同比下降 12.9%，信息传输软件和信息技术服务业、互联 网和相关服务投资分别同比增长 81.3%、237.4%。2022 年，全市房地产投资同比下降 11.4%，商品房销售面积同比下降 27.8%。

从全市产业结构来看，2015 年第三产业占比达到 45.7%，首次超过第二产业，跃升 为国民经济第一大产业，产业结构实现“三二一”的历史性转变；2018 年，第三产业占 比突破 50%，服务业撑起国民经济半壁江山。从十八大以来，徐州市委市政府确立了“工 业立市、产业强市”战略，第二产业占比逐步提升，工业结构经历从能源重工业单一主 导，到逐步建立起以工程机械与智能装备等 6 个战略性新兴产业为先导，以食品及农副 产品加工等四个优势产业为主体的“6+4”现代工业产业新体系。

新兴产业增势良好带 动第二产业提升，2022 年绿色低碳能源和新材料产值（营业收入）分别同比增长 52.5% 和 8.9%，集成电路与 ICT、医药健康、安全应急分别同比增长 29.2%、0.9%和 19.0%； 传统产业稳步提升，精品钢材、高端纺织和食品及农副产品加工分别同比增长 17.1%、 8.9%和 4.1%，预计未来第二产业占比将进一步提高，与第三产业共同为徐州市地方经 济实力输送血液，优化产业结构，支撑经济增速，打造与科技、环保、前沿相适宜的多 元化发展模式。

2022 年徐州市实现一般预算收入 517.43 亿元，全省排名第 6，同比下降 3.7%， 其中税收占比 69.85%，全省排名第 8；一般预算支出 1,031.79 亿元，同比上升 2.72%，财政自给率为 50.15%，全省排名第 8；政府性基金收入 828.99 亿元，同 比减少 19.92%。从全省范围来看，徐州市的财政收入属于中游水平，但财政支出 较高导致财政自给率处于全省中下游水平，对上级转移支付存在一定依赖。

在徐 州近年的财政实力发展方面，政府性资金预算收入占比大幅提升，地方财政收入 进步不大且波动明显，主要系从 2018 年开始徐州对钢铁、焦化、水泥、热电、化 工等传统行业进行优化布局，关停整合了大量企业，导致 2019 年一般公共预算收入有所下滑，2020 年、2021 年各区县均通过新产业释放产能，使得一般财政预算 收入实现两连增，2022 年徐州严格实行留底退税，导致税收收入占比降低，全市 层面再次出现地方财政收入的负增长。但结合 2023 年疫情管控放开、国家层面主 抓经济复苏的宏观背景，在传统产业修复进度逐步稳定、新兴产业陆续有新项目 投产的加持下，预计徐州的地方财政收入或将反弹并再次实现正增。

截至 2022 年末，全市地方政府债务余额 1,521.54 亿元，其中一般债务余额 1,188.83 亿元，专项债务余额 332.71 亿元。我们采用（地方显性债务+隐性债务）/（一般公共预算 收入+政府性基金收入）定义地方债务率，显性债务由地方政府一般债+专项债存 量余额构成，隐性债务以城投债存量余额表示，测算得 2022 年徐州市的债务率为 239%，在全省位列第 8。横向来看，在江苏省境内处于中游水平，整体债务率处 于可控范畴；纵向来看，与 2021 年相比，徐州市债务率大幅增加 53pct，主要系 2022 年地方财政收入规模同比萎缩所致，债务负担呈现逐年加重的上升趋势。