土地出让金的演化进程是怎样的？

如果你对该问题感兴趣的话，推荐你看看《固定收益专题报告：财政分析手册，基金预算篇》这篇报告，下面是部分摘录的内容，具体请以原报告为准。

1.土地有偿使用的早期探索

改革开放后，为适应非公有制经济的发展，土地有偿使用收入在 1979 年以“场地使用费”的形式首次出现。1979 年 7 月通过的《中外合资 经营企业法》25中规定，“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间 提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分， 合营企业应向中国政府缴纳使用费。”这一规定揭开了土地有偿使用的序 幕。

早期的土地有偿使用收入主要以“土地使用费”的形式征收，与此后的 土地出让金存在较大差异。1980 年 12 月的全国城市规划工作会议26提 出，对占用土地的单位或个人按面积征收城镇土地使用费，作为城镇建 设与维护的资金来源。1982 年 1 月 1 日，深圳开始实施《深圳经济特 区土地管理暂行规定》27，率先对国内企业征收土地使用费，辽宁抚顺、 上海、广东广州、江苏28等地也陆续开始试点征收。

2.土地出让金破茧而出

1989 年，土地使用权有偿出让制度开始在全国范围内实施，“土地出让 金”这一概念正式出现。1989 年 9 月，财政部发布《国有土地使用权 有偿出让收入管理暂行实施办法》29，首次提出了“土地出让金”这一 概念，“指各级政府土地出让主管部门将国有土地使用权出让给单位或个 人，按规定向单位或个人收取的土地出让价款。”同年 11 月，财政部修 订《1989 年国家预算收入科目》，在“其他收入类”中增设第 242 款“国 有土地使用权有偿出让收入”30，土地出让收入被正式纳入财政预算。

1993 年，财政部将国有土地使用权有偿使用收入划分为土地出让金和 土地收益金（或土地增值费）两部分31。前者包括政府出让土地收取的 全部价款、续期土地使用权缴纳的土地出让价款和转让行政划拨土地补 交的土地出让价款，后者指土地使用者转让或出租土地使用权时按规定 比例缴纳的价款，并在财政预算中也做出了同步修改，这是财政预算科 目中首次出现“土地出让金”这一科目。

1994 年分税制改革实施，国有土地有偿使用收入全部划归地方。土地 出让金在中央和地方间的分成比例在 1989-1994 年间曾多次发生变动。 1989 年 5 月发布的《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》 32中规定，土地使用权有偿出让收入 40%上交中央，60%留归地方。同 年 9 月的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》33对该比 例进行了修正，允许各地财政部门预留 20%作为城市土地开发费用，其 余部分按 4：6 在中央和地方间分成。1992 年 9 月，财政部发布《关于 国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》34，将土地出让收 入划归中央的比例降至 5%。1994 年分税制改革实施35，将国有土地有 偿使用收入划分为地方固定收入，自此土地出让金全额划归地方。

1999 年起开始征收新增建设用地土地有偿使用费，专项用于耕地开发。 1998 年 8 月，《中华人民共和国土地管理法》36修订通过，规定“新增 建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留 给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”1999 年 8 月，财政部印 发《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》37，对新增建设 用地土地有偿使用费的征收对象、征收方式、征收标准等做出了具体指 导。财政部也对政府预算收支科目进行了修订，在第 44 类土地和海域 有偿使用收入下新设 4402 款新增建设用地土地有偿使用费收入。

新增建设用地土地有偿使用费与此前的土地出让金存在诸多区别。征收 对象方面，前者的征收对象是取得新增建设用地的县、市人民政府，而 后者的征收对象是取得土地出让权的单位或个人；征收标准方面，前者 按国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益征收，针对不同地区 划定等别，后者则直接征收土地出让相关的全部价款；使用范围方面， 前者必须专项用于耕地开发，后者则专项用于城市基础设施建设和土地 开发；划分比例方面，前者 30%上缴中央，70%留归地方，后者则自 1994 年起全额留归地方。

2004 年起，国务院要求将部分土地出让金专项用于农业土地开发。2004 年 3 月，为解决土地出让金用于农业农村的比例畸低的问题，国务院发 布《关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》38，要 求“将部分土地出让金专项用于土地整理复垦、宜农未利用地开发、基 本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。”同年 6 月，财政部取消 原财政预算中的“土地出让金”科目，替换为“用于农业土地开发的土 地出让金”和“其他土地出让金”两个科目39。

3.土地出让制度进一步完善

2007 年，土地出让收支全面纳入地方预算，建立出让金收支专户，实 行“收支两条线”管理。2006 年 12 月 17 日，国务院办公厅发布《关 于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》40，明确了土地出让金收 入的范围；规定将土地出让收入全部纳入预算管理、缴入地方国库，支 出一律经由预算安排，实行彻底的收支两条线；规范土地出让金使用范 围，提出建立国有土地收益基金。

2006 年 12 月 31 日，《国有土地使用权出让收支管理办法》41发布，细 化土地出让金收支科目，把此前的“国有土地使用权出让金收入”划分 为“国有土地使用权出让金收入”、“国有土地收益基金收入”和“农业 土地开发资金收入”三项，并将“国有土地使用权出让金收入”进一步 分为 4 个科目，基本形成了沿用至今的土地出让收入预算科目框架。

2011 年 7 月，财政部接连发布《关于从土地出让收益中计提农田水利建 设资金有关事项的通知》42和《关于从土地出让收益中计提教育资金有 关事项的通知》43，分别要求在土地出让金中按规定比例计提农田水利 建设资金和教育资金，并在“国有土地使用权出让收入”下新设“农田 水利建设资金收入”和“教育资金收入”两个目。 2014 年后，教育资金收入、农田水利建设资金收入、新增建设用地有 偿使用费等陆续转列一般公共预算。

2014 年 11 月 21 日，财政部发布 《关于完善政府预算体系有关问题的通知》44，将教育资金收入、农田 水利建设资金收入等用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运 转等方面的项目转列一般公共预算。2017 年 2 月 5 日，《关于新增建设 用地土地有偿使用费转列一般公共预算后加强土地整治工作保障的通知》 45发布，将新增建设用地土地有偿使用费转列一般公共预算。自此之后， 土地出让金相关预算科目未再发生调整。