“十五五”规划系列专题报告：社保改革，新的“破局点”？.pdf

“十五五”规划系列专题报告：社保改革，新的“破局点”？人口结构快速变化下，社保制度的完善及改革可能是“十五五”期间重点推进领域之一。当前，我国社保 体系现状如何，面临哪些压力？海外社保制度有何经验？ 本文系统分析，供参考。

 一、我国社保改革的历史沿革？我国社保体系正从“广覆盖”

迈向高质量发展与全国统筹阶段 我国社会保障制度随经济社会发展需求历经多阶段演进。1951 年《中华人民共和国劳动保险条例》初步 建立城镇职工社保制度；1986年养老保险探索企业与个人共缴的社会统筹，1991年明确国家、企业、个 人三方共担机制，标志从“企业保险”向“社会保险”转型。1998 年起社保体系加速建设，劳动和社会 保障部成立实现行政统一。2010年《社会保险法》推动社保制度进入法治化阶段。 眼下，我国社会保障体系正从“广覆盖”迈向高质量发展与全国统筹阶段。2014 年，我国整合新农保与 城镇居民养老保险，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，逐步打破城乡社保二元分割；2018 年，通 过建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。2022 年第三支柱个人养老金正式实施，形成“基本养 老保险+企业年金和职业年金+个人养老金”的多层次体系格局。 截至 2023 年底，我国建成世界最大社会保障体系。2023年，基本养老保险参保达10.6亿人 ，覆盖城 镇企业职工、机关事业单位人员及城乡居民；基本医疗保险参保 13.3亿人 ，涵盖职工医保与居民医保； 失业保险2.4亿人，工伤保险3 亿人，生育保险2.5亿人。在缴纳机制上，职工基本养老保险、职工基本 医疗保险和失业保险，由用人单位（加总约28%左右）和职工（约10%左右）按规定比例共同缴纳。

二、当前社保体系面临的压力？社保体系的可持续性与公平性问题或将成为后续改革完善的重点

我国社保基本实现全覆盖的背景下，社保体系的可持续性与公平性问题或将成为后续改革完善的重点。一 方面，“老龄化”加速叠加“少子化” 趋势，或导致社保基金“缴费人群相对减少、领取人群持续增加”， 产生代际负担失衡风险；另一方面，社保制度转型过程中出现的不同险种保障力度不一，区域间经济发展 水平差异使得各地社保基金结余分布不均等公平问题亦需关注。 我国养老保险领域面临基金收支压力与城乡差异较大等。2013 年起，我国基本养老保险基金征缴收入便 低于支出，缺口靠一般财政补贴填补。2023年各级财政补贴达1.6万亿元，占当年一般财政支出6.3%； 据社科院测算，2028 年职工基本养老保险基金当期结余或首现负数。同时，即便财政大力支持，城乡养 老待遇差距仍明显，2023年城镇职工基本养老保险人均年领取4.5万元，城乡居民养老保险仅2671元。 财政资金是医保基金平稳运行的重要支柱，且支持力度持续强化。2015 年起，一般公共预算对基本医保 补贴逐年递增，2023 年达6735亿元，占当年一般财政支出2.5%。但2016年起医保基金“支出大于征 缴收入”常态化且差值扩大，或对财政补贴与基金管理提出更高要求。同时，医保财政补贴结构性特征显 著，居民医保是核心支持方向。2023年居民医保补贴6610亿元，职工医保仅12.1亿元。