固定收益专题报告：央地财政关系的历史、现状和前景分析.pdf

固定收益专题报告：央地财政关系的历史、现状和前景分析。事权、财权、财力要素划分及其组合是央地财政关系的核心。事权是管理事务的 权力，决定各级政府的行动边界，事权分配中支出权是核心；财权是各级政府为 履行公共服务职能而拥有的财政资金的筹集权与支配权，政府间财权决定各级政 府间的收益分配，财权以税权为主；财力是指各级政府可以组织和分配的财政收 入，由于转移支付的存在，上级政府的财力往往小于自身财权对应的财力，而下 级政府的财力往往会大于自身财权对应的财力。

回顾历史，改革开放以来央地财政关系持续演变，财政体制主线从“财政包干” 到分税制，再到事权和支出责任改革。1）1979-1993 年：分灶吃饭体制。1980 年财政体制上开始实行“分灶吃饭”改革，地方政府在完成中央下达的上交任务 后，自行安排剩余的财政资金，也被称为财政包干制，此后逐步完善形成了六种 包干形式。2）1994 年：分税制改革。“分灶吃饭”提升了地方政府积极性，但 也导致“两个比重”严重下滑。1994 年，我国开始实施分税制改革，核心内容 是税收分类和分配，形成中央税、地方税、共享税的收入划分体系。3）1994— 2016 年：分税制后央地间税权改革。分税制后，随着中央政府权威的提升，对 税权为主的财权划分做了一系列调整，包括所得税、出口退税、证券交易印花 税、营业税和增值税。4）2016 年至今：事权和支出责任改革。分税制改革后事 权改革较为滞后，2016 年以来中央和地方财政事权划分逐步明确。

当前来看，地方财权与事权不匹配的矛盾突出，并导致了地方财政支出大于全国 财政收入、中央转移支付开始超过中央财政收入的结构性压力。分税制改革后， 中央财力增强，地方财政收入占比大幅下滑，而对于地方财政支出责任的改革相 对缓慢，导致地方财权与支出责任不匹配的问题突出，2024 年地方财政支出占 比 86%，地方本级财政收入占比 54%，因此地方财政收支平衡依靠大规模的转 移支付。这导致了两个结构上的矛盾，其一，从 2016 年起，地方财政支出开始 大于全国财政收入，并且差额呈扩大趋势，表面上这反映出近年来财政逆周期调 节的力度扩大，本质上是地方财政支出责任过大的结构性问题。其二，2022 年 中央转移支付开始超过中央财政收入，即中央财政收入不仅全部用于地方转移支 付，还要利用结余资金和债务资金安排转移支付，地方财政自给率逐渐下滑。

国际比较来看，我国的地方政府事权偏高，而中央政府事权偏低，尤其是在公共 服务、经济事务、健康、社保等领域地方政府支出责任过重。2022 年，我国地 方财政支出/GDP 为 22.28%，中央财政支出/GDP 为 21.1%，与 G20 国家相比地 方事权集中、中央事权过低的特征明显。细分领域看，2022 年，我国地方政府 对经济事务的支出占 88.3%，明显高于英国、法国、日本、德国等，反映出我国 财政逆周期发力主要由地方政府实施。此外，我国地方政府对社保支出的占比为 46.1%，公共服务支出占比 72.8%，健康支出占比 54.1%，与其他国家相比地方 政府负担较重。

当前地方财政收支缺口依赖转移支付弥补。分税制实施后，一些经济欠发达地区 出现较大的财政缺口，因此引入中央对地方进行转移支付制度。转移支付通常包 括一般性和专项转移支付，前者是对有财力缺口的地方政府给予的补助，后者是 有特定用途的专项补助资金，2019 年在此基础上我国新设共同事权转移支付， 以集中反映中央承担的共同财政事权的支出责任。2024 年，我国转移支付 10.0 万亿，一般性转移支付占 49.5%，专项转移支付占 8.1%，共同财政事权转移支 付占 37.4%。一般性转移支付主要由均衡性转移支付（43%）、税收返还 （14%）和县级基本财力保障机制奖补资金（5%）等构成。专项转移支付约 66%用于基建支出。共同财政事权转移支付多应用于基本公共服务领域，如养 老、医疗、教育、保障房、农业等。区域分布上，中西部地区获得转移支付数量 明显高于其他地区，同时中西部地区对转移支付的依赖程度也较高。