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从财政视角看国企改革：大象起舞。2022 年国企改革三年行动收官，2023 年新一轮国企改革拉开序幕，将央企经营考核目标由“两 利四率”调整为“一利五率”，并再度明确要求利润总额增速高于 GDP 增速。证监会及上交所 提出“中特估”相关话题，与新一轮国企改革形成共振、引发市场热议。除了对国企改革进行 复盘，本篇报告亦从财政视角来理解国企改革的底层逻辑、必要性及影响。

背景：财力承压或是深化国企改革的催化剂

近年来随着经济增速的下台阶，税收收入有所承压，而土地出让收入高增长的时代也或已过去。 还有哪些渠道可以补充政府财力？短期可以通过举债进行补充，但考虑当前政府债务率，尤其 是地方政府债务率已处于较高水平，短期债务规模或难以进一步增加。中长期来看，可以通过 做大税基、提高税率、拓展税源等方式进行税收补充。而这个过程中，国企在财政体系中扮演 着重要的角色，新一轮国企改革背景下，股权财政能否接力土地财政、强化对综合财力的支撑？

历史：财政视角下的国企改革进程

纵观七十多年国企改革历程，可以分为外部环境和内部治理两条主线。其中外部环境改革与财 税改革息息相关，重点在于理清国家的双重身份，明确国企应上缴的“税”和“利”，可以将其 分为三个阶段：1）1949-1977：实行统收统支，国企利润全额上缴，此时并无所得税概念，该 时期国企贡献了约一半的财政收入。2）1978-1993：政府推动“以税代利”，希望用税收法规 的形式规范国家与国有企业的分配关系，国家作为社会管理者向国企征所得税的认知被加深。 3）1994-至今：推出分税制改革，全面实行“税利分流”，明确了国家对国有企业的双重身份， 国企既要上交“税”亦要上交“利”。2007 年国有资本经营预算实施，利润正式上交。

当下：国企对财政的贡献几何

国企上交的税：主要包括两部分，一是所得税，二是土地增值税、城市维护建设税、房产税、 教育费附加等其他税收，体现为利润表中的“税金及附加”。从税率来看，所得税率统一为 25% （不包括部分实施优惠税率企业）。从数据来看，全国国有企业约贡献 30%左右的税收收入， 其中上市国企贡献了约 35%的国企税金，占全部上市公司上交税金的 60%左右。

国企上交的利：体现在第一、三本账的“国有资本经营收入”中。从“利”的结构来看，利润 收入是主要组成部分，占比约 60%，其他还包括股利股息收入、产权转让收入等。净利润上交 比例最高档从 2007 年的 10%提升为 2014 年至今的 25%。从行业分布来看，烟草企业以及石 油石化等资源型企业的利润上缴占比在 40%左右。

国企对综合财力的贡献：国企上交的“利”并非全部转入一般公共预算，目前调入比例在 40% 左右。因此将国企上交的“税”、一般预算中的国有资本经营收入以及能够调入一般预算的“利” 合计规模视为国企对综合财力的贡献，2014-2020 年呈震荡下行趋势，2020 年约为 18%。

展望：新一轮国企改革对财政的影响

始于 2020 年的国企改革三年行动收官，从上市国企经营数据来看，存在一些积极变化，近两 年利润总额增速、净资产收益率、营业现金比率、人均创收能力提升且优于非国企；但仍有进 一步优化的空间，一是资产负债率近两年有所抬升、且高于非国企，二是研发经费投入强度虽 有提升，但较非国企仍有较大差距。

往后看，若要进一步提升国企对财政的贡献，主要有两种方式：1）做大国企利润总额，提高增 速，恰如新一轮国企改革对“一利五率”的考核。若利润总额增速每提升 5 个百分点，预计国 企上交税利总额增加 2500 亿左右，占广义综合财力的比重为 0.8%左右。2）加大利润上缴力 度，提高比例。当下理论上或仍有约半数的利润留存于企业。若国企利润上缴比例提升 5 个百 分点，则预计增加 2000 亿的利润上缴，占广义综合财力的比重为 0.7%左右。